為人民編規(guī)劃：空間規(guī)劃發(fā)展動向及啟示

當前，空間規(guī)劃已經(jīng)成為行業(yè)熱點。為積極應對自然資源部成立后規(guī)劃體系的重構，各政府部門、科研院所、各類規(guī)劃設計研究機構都積極開展空間規(guī)劃相關研究，但空間規(guī)劃是什么、做什么、怎么做等問題仍未達成共識。在此背景下系統(tǒng)梳理空間規(guī)劃發(fā)展動向，總結主要觀點、基本共識與主要爭議，對深化空間規(guī)劃研究和指導規(guī)劃設計研究機構（以城鄉(xiāng)規(guī)劃為主要業(yè)務）積極主動響應空間規(guī)劃改革，具有一定意義。

空間規(guī)劃是什么、做什么、怎么做等問題仍未達成共識

深規(guī)院作為扎根在改革開放先鋒城市深圳的規(guī)劃咨詢研究與設計機構，一直奮斗在規(guī)劃改革的前沿，多年以來在部分領域時常成為規(guī)劃變革的引領者。為了主動適應新一輪的規(guī)劃變革，深規(guī)院依托深汕特別合作區(qū)總體規(guī)劃編制創(chuàng)新，研究設立了市縣國土空間規(guī)劃科研課題，組建了專門團隊進行研究。本文是市縣國土空間規(guī)劃科研課題的階段性成果，相關研究受深圳市城市規(guī)劃設計研究院科研基金資助。

推進生態(tài)文明建設是國家構建空間規(guī)劃體系的根本動因，《生態(tài)文明體制改革總體方案》（中發(fā)〔2015〕25號）奠定了空間規(guī)劃體系的基調，組建自然資源部成為國家建立空間規(guī)劃體系的關鍵舉措。同時，《關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》（中發(fā)〔2018〕44號）明確了空間規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中的基礎地位。

重點梳理2018年中國土地學會、中國城市規(guī)劃學會主辦的兩大類會議主要觀點。會議內容來源于網(wǎng)絡或相關微信公眾號，本文僅按會議類型進行觀點梳理，不再一一羅列發(fā)言人。

2.1 自然資源部國土空間規(guī)劃編制重點問題系列研討會

主要圍繞第一期至第六期，從空間規(guī)劃體系、用途管控體系、生態(tài)空間與海洋管控、規(guī)劃管控體系四個方面梳理部分觀點。

空間規(guī)劃體系：構建形成“國家—省—市—縣”四級、“總體規(guī)劃—專項（分區(qū)）規(guī)劃—控制性規(guī)劃”三類的空間規(guī)劃編制體系；構建由國家、省、市、縣、鎮(zhèn)五級，總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃三類構成的空間規(guī)劃體系；構建“統(tǒng)籌性規(guī)劃—專項性規(guī)劃—執(zhí)行性規(guī)劃”的規(guī)劃體系；區(qū)域層面強化國土空間規(guī)劃的主體地位，納入城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等規(guī)劃內容，城市層面加快“兩規(guī)融合”。

用途管控體系：在自然資源統(tǒng)一管理的基礎上，形成全域全類型空間管制措施；構建“指標+控制線+分區(qū)”的管控體系；生態(tài)紅線保護區(qū)、永久基本農田保護區(qū)實行正面清單管理和強度控制，一般農地區(qū)和一般生態(tài)區(qū)實行負面清單管理和強度控制，城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)建設用地區(qū)及獨立工礦區(qū)實行建設用地總面積和開發(fā)強度控制；建立空間準入許可、土地用途轉用許可的規(guī)劃實施制度；構建涵蓋耕地、林地、草地、濕地等全部自然資源類型的規(guī)劃用地分類；單級土地用途管制分區(qū)向多級用途管制分區(qū)轉變，建立剛性與彈性并重的用途管制規(guī)則。

生態(tài)空間規(guī)劃應以生態(tài)保護需要和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎

生態(tài)空間與海洋管控：生態(tài)空間規(guī)劃應以生態(tài)保護需要和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎，以生態(tài)系統(tǒng)服務功能作為主要導向，科學劃定生態(tài)保護紅線，建立城鎮(zhèn)最小生態(tài)安全距離；建立優(yōu)先脆弱生態(tài)區(qū)恢復重建規(guī)則；倡導景觀恢復“山水林田湖草綜合治理”的管理方式；建立“陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動”海洋資源環(huán)境保護新機制；嚴格管控圍填海，實行海域招拍掛、分類完善用地手續(xù)、銜接產(chǎn)權證書換發(fā)等方式實現(xiàn)陸海產(chǎn)權無縫轉換。

規(guī)劃管控體系：建立宏觀、中觀、微觀三個層面的管控體系，宏觀層面指標、政策管控，中觀層面用途管控分區(qū)，微觀層面結構、數(shù)量管控；實現(xiàn)三個“統(tǒng)一”，統(tǒng)一的規(guī)劃編制體系（一張藍圖）、統(tǒng)一的規(guī)劃管控體系（用途管制、開發(fā)許可）和統(tǒng)一基礎支撐體系（法律法規(guī)、技術標準和行政事權）；國家或省級政府事權主要落實國家（?。?zhàn)略、協(xié)調跨轄區(qū)事項、保護戰(zhàn)略性資源、落實重大工程等，地方政府的事權體現(xiàn)為城市公共服務供給和資源環(huán)境保護，剛性越強，事權層級最高；以片區(qū)控規(guī)評估評審取代單個項目評估評審。

2.2 2018中國城市規(guī)劃年會學術對話十和學術對話二十五

主要從空間規(guī)劃的原則和要求、國土空間用途管制、市縣空間規(guī)劃三方面梳理部分觀點。

空間規(guī)劃原則與要求：空間規(guī)劃重在統(tǒng)籌綜合協(xié)調，不能替代不同部門的規(guī)劃工作；空間規(guī)劃應處理好中央和地方、城市和鄉(xiāng)村、政府和市場、城市不同系統(tǒng)之間的關系；國土空間規(guī)劃應強化底線安全意識、繼承相關規(guī)劃優(yōu)勢、以“雙評價”為基礎優(yōu)化國土空間格局、實現(xiàn)空間全域覆蓋、關注存量空間與空間品質、健全國土空間用途管制制度；國土空間規(guī)劃應分級分類、自上而下、底線管控；要重視空間規(guī)劃中的區(qū)域、城市、地方三個層次以及彼此間的關系。

國土空間用途管制：國土空間用途管制應該包括三類職能（規(guī)劃、實施、監(jiān)督）、三級規(guī)劃（國家和省級、市縣級、縣級以下）、三類管控（指標、邊界、名錄），注重三類空間和土地分類相銜接，探索不同主導功能的單元管控模式等。

市縣空間總體規(guī)劃在理念上應以保護優(yōu)先

市縣空間規(guī)劃：市縣層面的國土空間規(guī)劃要有戰(zhàn)略思維、全域思維、統(tǒng)籌思維、系統(tǒng)思維、民主思維；市縣國土空間規(guī)劃應做好全域保護與發(fā)展的戰(zhàn)略和政策、區(qū)域性基礎設施建設、全域用途管制、各類用地用途、強度、形態(tài)管理；市縣空間總體規(guī)劃在理念上應保護優(yōu)先，內容上全域統(tǒng)籌，按照城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)、其他地區(qū)和交通市政、公共服務基礎設施等，分塊分條管控落實國家、省級有關政策。

3.1 空間規(guī)劃的內涵與目標

國內外對空間規(guī)劃的定義仍未達成共識，但戰(zhàn)略性、協(xié)調性、政策性是空間規(guī)劃定義的共性要素。國際上，上世紀80年代歐盟就提出了空間規(guī)劃概念并先后啟動了多項空間規(guī)劃研究計劃[1]，但世界各國對空間規(guī)劃的定義仍遠未達成共識[2]。國內對空間規(guī)劃的理解也呈現(xiàn)出多元化視角的特征，比較典型的有公共政策視角和規(guī)劃協(xié)調視角：

從公共政策視角看，空間規(guī)劃不只是設計，更多的是政策[1]?？臻g規(guī)劃是國家為有效調控社會、經(jīng)濟、環(huán)境要素而采取的空間政策工具，是對空間用途的管制和安排[3]，是可持續(xù)發(fā)展必不可少的公共管理工具[4]。從規(guī)劃協(xié)調視角看，空間規(guī)劃的核心是國土空間整合以及體制機制的協(xié)調，空間規(guī)劃是銜接協(xié)調、優(yōu)化重構多部門規(guī)劃及其上下位關系的綜合性規(guī)劃，而不是完全替代其他規(guī)劃?？臻g規(guī)劃的起點將是“統(tǒng)一的底圖、統(tǒng)一的底數(shù)、統(tǒng)一的底線”，終點將是“統(tǒng)一的空間方案、統(tǒng)一的用途管制、統(tǒng)一的管理事權”[5]。

空間規(guī)劃的核心目標是解決“規(guī)劃打架”問題，實現(xiàn)統(tǒng)一的所有國土空間用途管制。目前我國具有法定依據(jù)的各類規(guī)劃已超過80種[2]，規(guī)劃沖突是因土地發(fā)展權管理權力之爭帶來的[6]，各類空間性規(guī)劃的共同發(fā)展趨勢是強化基于土地發(fā)展權的空間管制，但空間管制手段和方法不一樣[7]。為了解決部門規(guī)劃交叉、部門職責交叉、空間性規(guī)劃約束不力的問題[8]，完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，國家大力推動空間規(guī)劃體系改革?？臻g規(guī)劃是實施國土空間用途管制的基礎依據(jù)，是完善自然資源監(jiān)管體制的關鍵環(huán)節(jié)[6]，是現(xiàn)代國家政府進行空間治理的核心手段，是政府調控和引導空間資源配置的基礎[3]。

3.2 空間規(guī)劃的層級類別

空間規(guī)劃編制體系可劃分為縱向層級體系和橫向類別體系兩大類。縱向涉及國家、省、市縣3個層面，橫向涉及擁有空間規(guī)劃管理權的各部門[3]?？v向上應與各級政府事權相對應，橫向上應與部門事權相對應[9]。

在層級上，仍存在不同觀點。有建議構建國家、省、市、縣4個層級[10]，也有建議構建國家、省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個層級[9]，還有建議構建國家、省、市、縣、縣級以下5個層級[6]。爭議的焦點集中在兩個方面，一是市、縣是否屬于同一層級，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否納入層級范疇。

在類別上，規(guī)劃體系整體可分為經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃兩大類[11, 12]。采用二分法劃分，空間規(guī)劃可分為法定規(guī)劃和非法定規(guī)劃[13]，空間總體規(guī)劃和部門規(guī)劃[14]。此外，也有研究將規(guī)劃劃分為底線型規(guī)劃（解決“先布棋盤”的問題）、戰(zhàn)略型規(guī)劃（解決“如何落子”的問題）、行動型規(guī)劃（解決“落子到位”的問題）三種形式，認為城市層面空間規(guī)劃的成果將是這三種形式的有機組合[15]。

3.3 空間規(guī)劃的形成邏輯

目前，空間規(guī)劃的形成邏輯有“1+N”和“1=N”兩種典型模式。“1”指空間規(guī)劃，“N”指現(xiàn)行各類空間性規(guī)劃?！?+N”模式指在現(xiàn)行各類空間性規(guī)劃的基礎上編制空間規(guī)劃，作為其他空間性規(guī)劃的總遵循[2, 8, 16-18]。“1=N”模式指用空間規(guī)劃替代主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及其他空間性規(guī)劃，不再編制其他空間性規(guī)劃[8, 16]。雖然，“1+N”模式與實際情況更相符，但也存在一個難題，即原有的空間規(guī)劃體系沒有減少，反而多了一層規(guī)劃，多了一層協(xié)調問題[8]。

空間規(guī)劃在哪類規(guī)劃的基礎上形成仍未達成共識，目前的爭論聚焦在城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃三類規(guī)劃上。第一類觀點認為應以城市總體規(guī)劃為基礎完善空間規(guī)劃體系[8, 19-21]，主要理由是城鄉(xiāng)規(guī)劃體系較為健全[19]。強調以省級空間規(guī)劃取代省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，市縣空間規(guī)劃在市縣總體規(guī)劃基礎上改革形成[8]。第二類觀點認為應以土地利用總體規(guī)劃為基礎完善空間規(guī)劃體系[11, 22, 23]，主要理由是土地利用規(guī)劃具有縱橫全覆蓋的體系、統(tǒng)一的基礎數(shù)據(jù)、較強約束性等特征[11]。第三類觀點認為應以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎完善空間規(guī)劃體系，主要理由是主體功能區(qū)制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分[18, 24]。也有觀點認為，現(xiàn)行空間性規(guī)劃都不適宜作為綜合性的國家空間發(fā)展規(guī)劃[1]，因為單一的“國家主體功能區(qū)規(guī)劃”、“全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”或“全國土地利用規(guī)劃”都不能真正發(fā)揮國家空間整體規(guī)劃的作用[25]。

3.4 空間規(guī)劃的編制體系

在空間規(guī)劃體系構建的各類設想中，通常是上述兩種模式的融合運用。目前，比較典型的空間規(guī)劃體系構想包括三種類型。

（1）基于分級分類的全國空間規(guī)劃體系構建

謝英挺等提出“國家、省域層面空間綜合規(guī)劃+地方層面空間綜合規(guī)劃”的空間規(guī)劃體系[26]。朱江等提出“全國空間發(fā)展規(guī)劃綱要+省域空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃+城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃+城市空間發(fā)展綜合規(guī)劃”的空間規(guī)劃體系[27]。林堅等提出“國家、省級層面國土規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃合一，市縣層面土地利用總體規(guī)劃和其他空間規(guī)劃融合，市縣以下層面構建行政分區(qū)型、單元管控型等多類型、多形式的實施性規(guī)劃”的構想[28]。林堅等提出構建“五級三類、一總四?！钡目臻g規(guī)劃體系，“五級三類”指國家、省、市、縣、縣級以下5個層級，國家、省級規(guī)劃、市縣級規(guī)劃、縣級以下實施規(guī)劃三類規(guī)劃?！耙豢偹膶！敝?個總體規(guī)劃、4類專項規(guī)劃[6]。

（2）基于功能定位的全國空間規(guī)劃體系構建

郝慶提出構建“宏觀政策性/指導性規(guī)劃—中觀銜接性規(guī)劃—微觀實施性規(guī)劃”的空間規(guī)劃體系[29]。張建平提出構建“指導性的國家級國土空間規(guī)劃、政策性的省級國土空間規(guī)劃、實施性的市縣級國土空間規(guī)劃、操作性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃”四級體系[9]。于少康等提出建立“統(tǒng)籌性規(guī)劃+專項規(guī)劃+執(zhí)行規(guī)劃（詳細規(guī)劃）”的空間規(guī)劃體系，統(tǒng)籌性規(guī)劃屬頂層設計、上位指導性規(guī)劃，專項規(guī)劃屬要素類規(guī)劃，執(zhí)行規(guī)劃即落地規(guī)劃[10]。

（3）基于試點經(jīng)驗的市縣級空間規(guī)劃體系構建

謝映等以長沙為研究對象，提出搭建縱向“總體規(guī)劃—分區(qū)規(guī)劃—詳細規(guī)劃”逐級傳導的主干規(guī)劃和橫向系統(tǒng)的專項規(guī)劃體系[16]。王岳以重慶為研究對象，提出以城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎，整合專項規(guī)劃和其他部門專業(yè)規(guī)劃，構建覆蓋“全域”、“全要素”的“五級三類”規(guī)劃編制體系，“五級”指市域、主城區(qū)、區(qū)縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村5個層級，“三類”指法定規(guī)劃、專項規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃[30]。林堅等以桓臺縣為研究對象，探索構建了“雙層次”規(guī)劃體系：第一層，在縣域層面，以“三線”劃定為核心的全域整體管控，注重“一張藍圖”全覆蓋管理；第二層，在縣域之下，以分類管控為重點的單元管控規(guī)劃，側重“圖則式”分類分片引導管控[31]。

4.1 樹立生態(tài)文明觀和自然資源觀

編制空間規(guī)劃，要樹立生態(tài)文明觀。在思想上必須堅持“人與自然和諧共生”、“綠水青山就是金山銀山”、“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”、“山水林田湖草是生命共同體”等生態(tài)文明要求和方針，要優(yōu)先保護生態(tài)空間，逐步擴大生態(tài)空間面積。在價值導向上必須把“五位一體”納入統(tǒng)一的分析框架，將建設主導的價值導向內化到整個系統(tǒng)，從政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明多維視角綜合考量規(guī)劃的價值選擇。在這種認識下，不僅需特別關注“雙評價”等基礎評價方法，更需注重規(guī)劃過程中的多學科、多專業(yè)交叉互動與雙向反饋。

編制空間規(guī)劃，要樹立自然資源觀。從關注土地到關注所有資源，規(guī)劃不僅要探索土地資源的資產(chǎn)化、保值和增值路徑，還需根據(jù)地方實際探索其他主要資源的資產(chǎn)化、保值和增值路徑，實現(xiàn)全要素綜合規(guī)劃。從規(guī)劃區(qū)轉向全域覆蓋，不僅要探索非建設用地的管控方法，同時要更加注重建設用地的管控創(chuàng)新，努力實現(xiàn)以最少的建設用地滿足最優(yōu)的經(jīng)濟增長需求。這種認識下，不僅需高度重視全域國土空間用途分類、管控單元劃分等規(guī)劃方法的創(chuàng)新，同時還需特別關注資源分等定級及其空間區(qū)劃、資源供需平衡及其優(yōu)化配置方法等。

4.2 從為部門編規(guī)劃轉向為全民編規(guī)劃

規(guī)劃要始終堅持為人民編規(guī)劃的根本，部門只是代表國家和全民行使統(tǒng)一管理權。無論是之前的住建部，還是現(xiàn)在的自然資源部，都是代表國家行使空間管理職權。自然資源部組建的時代背景是新時代，新時代的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。因此，無論部門改革怎么變，其目的是為了更好地應對這一主要矛盾，規(guī)劃亦然，規(guī)劃應始終要圍繞“以人民為中心”這一核心思想。

空間規(guī)劃創(chuàng)新的出發(fā)點和落腳點是人們需求的共性和差異性（圖片來源：pixabay）

空間規(guī)劃創(chuàng)新的出發(fā)點和落腳點是人們需求的共性和差異性。全域全類型國土空間用途的科學分類、城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的充分均衡供給等空間規(guī)劃面臨的難題，其關鍵是標準的確定很困難。但是，如果基于人的需求共性和差異性出發(fā)，則會幫助我們快速找到切入點。例如，公共產(chǎn)品的規(guī)劃供給可以區(qū)分基本和特色兩大類，基本對應共性需求，特色對應差異化需求。

4.3 堅守學科特性和轉變工作方法

堅守通過優(yōu)化空間布局和改善人居環(huán)境促進城鄉(xiāng)繁榮和實現(xiàn)美好生活的學科特性。無論空間規(guī)劃體系怎么定，城鄉(xiāng)規(guī)劃的學科價值不會丟失。自然資源部三定方案明確國土空間用途管制司“擬訂開展城鄉(xiāng)規(guī)劃管理等用途管制政策并監(jiān)督實施”，這說明城鄉(xiāng)規(guī)劃仍被當做一種特別的規(guī)劃類型予以對待。雖然，為“增長”服務經(jīng)常受到批判，但恰恰可能成為城鄉(xiāng)規(guī)劃的獨特優(yōu)勢。城鄉(xiāng)規(guī)劃以一套完整的規(guī)劃體系，成功探索了以土地資源為代表的資源資產(chǎn)化、增值和保值的路徑和方法，這對于其他自然資源的資產(chǎn)化管理具有非常重要的潛在價值。

須知，新時代，增長仍是第一要務，經(jīng)濟建設仍是中心?？臻g規(guī)劃是指導性與約束性并重，其本意是在發(fā)展規(guī)劃的指導下謀求空間的高質量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，核心任務是在生態(tài)文明語境下尋求支撐新時代全面建設社會主義現(xiàn)代化強國的空間對策，而支撐持續(xù)較高速度的高質量增長更是重中之重。因此，在充分發(fā)揮空間規(guī)劃的指導性方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃學科具有其他學科難以替代的獨特價值和優(yōu)勢。

工作方法上應在“調查-分析-規(guī)劃”模式的基礎上，積極探索“協(xié)同-協(xié)作-協(xié)調”的新模式。“調查-分析-規(guī)劃”模式更適合單一主體（包括規(guī)劃中常見的機構聯(lián)合體）情景下的規(guī)劃設計工作，其特點是規(guī)劃編制主體的集中調研、分散分析（無論是單個規(guī)劃設計機構還是機構聯(lián)合體），實踐中雖然會強調多專業(yè)、多團隊配合，但往往依賴負責人或牽頭單位組織，而多規(guī)協(xié)調的關鍵在于部門的協(xié)同。

因此，在工作伊始就應該促成多部門、多利益相關主體間搭建溝通與聯(lián)動平臺，形成共同目標；在此基礎上，圍繞共同目標和關鍵問題，組織多專業(yè)團隊同時同步推進相關工作，共同攻克關鍵難題，形成實現(xiàn)目標和解決問題的基本路徑和手段；最后，通過廣泛的公眾參與、專家論證、部門協(xié)商等，對基本路徑和手段進行調整和優(yōu)化，最終實現(xiàn)各方空間利益的相對均衡，并以制度化的形式將共識穩(wěn)固化。這種工作方法的轉變并沒有神奇之處，只是呼吁回歸到規(guī)劃關于“利益協(xié)調”的基礎作用上來。