“雙評(píng)價(jià)”的概念、范式與應(yīng)用

主旨聚焦:需要按照國(guó)土空間規(guī)劃與空間治理層次性和系統(tǒng)性的要求，根據(jù)不同時(shí)空尺度上“雙評(píng)價(jià)”主體和客體的作用機(jī)理與傳導(dǎo)機(jī)制，選擇適用的評(píng)價(jià)范式、確定評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，明確評(píng)價(jià)結(jié)果的引導(dǎo)性、約束性、或強(qiáng)制性應(yīng)用方向。

一、“雙評(píng)價(jià)”的概念

2019年5月，中央印發(fā)的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》明確將資源環(huán)境承載能力與國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)作為編制國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)基礎(chǔ)。按照中央的要求，自然資源部積極推動(dòng)資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱(chēng)“雙評(píng)價(jià)”）的技術(shù)方法研究與評(píng)價(jià)規(guī)程研制，并在廣東、江蘇、重慶、寧夏等省級(jí)行政區(qū)和青島、廣州、蘇州、涪陵區(qū)、固原市等市縣級(jí)開(kāi)展了試評(píng)價(jià)工作。目前，自然資源部已經(jīng)完成上述地區(qū)的試評(píng)價(jià)工作，形成了《資源環(huán)境承載力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)技術(shù)指南》（暫未公布），并要求各地開(kāi)展“雙評(píng)價(jià)”工作，將其作為編制國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)。

在實(shí)踐工作中，普遍認(rèn)為資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)是對(duì)資源環(huán)境本底特征的綜合評(píng)價(jià)，適宜性評(píng)價(jià)是對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)適宜程度的評(píng)價(jià)；承載力評(píng)價(jià)是適宜性評(píng)價(jià)的前提、適宜性評(píng)價(jià)是承載力評(píng)價(jià)的延伸。但從本質(zhì)上看，承載力與適宜性具有內(nèi)在統(tǒng)一性，都是包含數(shù)量與方向的向量概念，首先需要確定承載的對(duì)象或者開(kāi)發(fā)利用的目的，然后才能評(píng)價(jià)承載力的大小或者適宜程度的高低。

評(píng)價(jià)內(nèi)容主要有四個(gè)方面：一是開(kāi)展資源環(huán)境本底評(píng)價(jià)，包括人居環(huán)境適宜性評(píng)價(jià)、地質(zhì)環(huán)境穩(wěn)定性評(píng)價(jià)、生態(tài)功能重要性與生態(tài)脆弱性評(píng)價(jià)等；二是開(kāi)展土地資源、水資源、水環(huán)境、大氣環(huán)境等資源類(lèi)或環(huán)境類(lèi)單要素承載力評(píng)價(jià)；三是在單要素評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上進(jìn)行承載力的綜合與集成評(píng)價(jià)；四是根據(jù)特定的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用指向開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)。

二、“雙評(píng)價(jià)”的范式

“雙評(píng)價(jià)”在發(fā)展過(guò)程中，其理論基礎(chǔ)和評(píng)價(jià)技術(shù)方法也日趨綜合和多樣化。從研究范式角度看，主要包括基于限制性因子研究范式、基于多因素綜合研究范式、“限制性因子+多因素”復(fù)合型研究范式。

1.基于限制性因子研究范式

該研究范式假設(shè)在特定封閉區(qū)域存在限制人口無(wú)限增長(zhǎng)的限制性因素，且資源消耗與人口數(shù)量線(xiàn)性相關(guān)，評(píng)價(jià)的目的是尋求稀缺資源限制的人口增長(zhǎng)上限。限制性資源包括耕地（糧食）、水資源、能源、建設(shè)用地等。

2.基于多因素綜合的研究范式

該研究范式認(rèn)為區(qū)域是個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)，影響承載力和適宜性的各要素之間存在密切聯(lián)系和補(bǔ)償作用，某一要素的不足可以通過(guò)區(qū)際之間的交換得以補(bǔ)充，區(qū)域的劣勢(shì)要素可以通過(guò)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)要素得以補(bǔ)償。

3.限制性因子+多因素綜合的復(fù)合型研究范式

該研究范式認(rèn)為開(kāi)放系統(tǒng)的各區(qū)域也存在不可交換，且絕對(duì)限制性因子。在承載力和適宜性評(píng)價(jià)中，絕對(duì)限制性因子只有“禁止”和“允許”兩種狀態(tài)，一般給予“0”和“1”的賦值；可交換與相互補(bǔ)償?shù)南鄬?duì)限制性因子影響處于“禁止”和“允許”之間，可以給予“0~1”的賦值。

三、“雙評(píng)價(jià)”的應(yīng)用

（一）“雙評(píng)價(jià)”應(yīng)用常見(jiàn)誤區(qū)

誤區(qū)1：重指標(biāo)計(jì)算，輕機(jī)制研究

“人地系統(tǒng)”是由多種要素通過(guò)復(fù)雜的相互作用和內(nèi)在機(jī)理性聯(lián)系構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，存在復(fù)雜的作用機(jī)制、反饋機(jī)制和動(dòng)力機(jī)制，資源環(huán)境承載能力與國(guó)土空間適宜性評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱(chēng)“雙評(píng)價(jià)”）的主體與客體不是單純的線(xiàn)性關(guān)系，有些指標(biāo)之間是不可替代的、有些要素是無(wú)法進(jìn)行區(qū)際交換的。由于缺乏對(duì)“雙評(píng)價(jià)”傳導(dǎo)機(jī)制的研究，有時(shí)構(gòu)建的指標(biāo)體系缺乏表征意義，進(jìn)而會(huì)降低“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果的科學(xué)性。以生態(tài)重要性評(píng)價(jià)為例，通常采用物種判別法、凈初級(jí)生產(chǎn)力法（NNP），直接將區(qū)域的物種數(shù)量或者凈初級(jí)生產(chǎn)能力傳導(dǎo)為生態(tài)重要性。在此評(píng)價(jià)方法下，西藏東南部地區(qū)水熱條件好、地形復(fù)雜，物種數(shù)量和凈初級(jí)生產(chǎn)能力遠(yuǎn)高于高寒氣候條件下的西藏西北部地區(qū)。但是這種差別難以表征其在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全格局中的地位。

誤區(qū)2：缺乏時(shí)空尺度轉(zhuǎn)化

傳統(tǒng)“雙評(píng)價(jià)”多是單一空間尺度的靜態(tài)評(píng)價(jià)，缺乏必要的時(shí)空尺度轉(zhuǎn)化，不能很好滿(mǎn)足空間規(guī)劃的實(shí)際需求。例如，傳統(tǒng)承載力評(píng)價(jià)往往關(guān)注人口或經(jīng)濟(jì)規(guī)模的增長(zhǎng)極限（或最優(yōu)規(guī)模）。當(dāng)評(píng)價(jià)尺度由全球或國(guó)家尺度轉(zhuǎn)換為區(qū)域尺度以后，由于資源環(huán)境要素在區(qū)域間的交換和流動(dòng)造成承載人口或經(jīng)濟(jì)規(guī)模的上限在實(shí)踐中指導(dǎo)意義不大。其次，以往資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)主要集中于宏觀(guān)區(qū)域尺度，對(duì)于小尺度區(qū)域開(kāi)展精細(xì)化的評(píng)價(jià)研究較少，承載力在設(shè)定節(jié)地、節(jié)水、節(jié)能、節(jié)礦等空間準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)入門(mén)檻方面發(fā)揮的基礎(chǔ)作用不足，不能完全支撐國(guó)土空間用途管制的需求。而適宜性評(píng)價(jià)則主要集中在較小空間尺度的土地開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，主要是指導(dǎo)微觀(guān)尺度的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。

誤區(qū)3：評(píng)價(jià)體系缺乏區(qū)域特色

“雙評(píng)價(jià)”的區(qū)域特征和階段特征不夠明顯，針對(duì)性不足。在開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃編制中，機(jī)械的依據(jù)普適性技術(shù)規(guī)程開(kāi)展評(píng)價(jià)，容易出現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果與實(shí)際不符，評(píng)價(jià)結(jié)果針對(duì)性不強(qiáng)等問(wèn)題。例如，在一些地方在開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能指向的土地資源承載力評(píng)價(jià)時(shí)，認(rèn)為坡度越小越適合耕種、土壤的粉砂含量越低農(nóng)業(yè)耕作條件越好。但在具體操作中，浙江、福建等地指出茶園就是需要一定的坡度，寧夏等地指出當(dāng)?shù)毓瞎N植所需的土壤質(zhì)地條件與玉米等大宗糧食作物所要求的土壤條件差別很大。

誤區(qū)4：忽視指標(biāo)的內(nèi)在屬性

指標(biāo)體系是“雙評(píng)價(jià)”的重要內(nèi)容，包括資源要素、環(huán)境要素與生態(tài)要素等指標(biāo)。不同的資源環(huán)境類(lèi)指標(biāo)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中支撐作用不同，指標(biāo)的本質(zhì)屬性也有區(qū)別。如在流動(dòng)性方面，有空間位置固定的土地資源、跨區(qū)域流動(dòng)的礦產(chǎn)資源、在一定流域內(nèi)流動(dòng)的水環(huán)境污染物等要素；在指標(biāo)變化情況方面，有地質(zhì)穩(wěn)定性、建設(shè)用地資源等相對(duì)的慢變量，也有大氣污染物、廢水中氨氮等快變量。

誤區(qū)5：評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的局限性

國(guó)土空間規(guī)劃是綜合平衡經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求與資源環(huán)境基礎(chǔ)的綜合決策過(guò)程?！半p評(píng)價(jià)”是影響確定國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)、實(shí)施國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)修復(fù)等的重要基礎(chǔ)和依據(jù)，但不是強(qiáng)制性和唯一的決定性因素。其原因是現(xiàn)有“雙評(píng)價(jià)”理論體系和評(píng)價(jià)方法還不夠完善，評(píng)價(jià)結(jié)果并不能完全準(zhǔn)確的表征區(qū)域資源環(huán)境本底狀況和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜情況。一些地方數(shù)據(jù)的不完整、不精確，也會(huì)進(jìn)一步影響評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性和應(yīng)用性。但從當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃工作現(xiàn)狀看，有的地方過(guò)于強(qiáng)調(diào)“雙評(píng)價(jià)”的決定性作用，機(jī)械的依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果編制國(guó)土空間規(guī)劃，容易陷入“環(huán)境決定論”誤區(qū)；有的規(guī)劃編制單位過(guò)度迷信正在研制的《資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)技術(shù)指南》，期望通過(guò)程序化的評(píng)價(jià)工作解決國(guó)土空間規(guī)劃編制中的指標(biāo)確定、功能分區(qū)等工作。

（二）“雙評(píng)價(jià)”應(yīng)用誤區(qū)的根源

1.忽視“尺度”概念

不同時(shí)空尺度下，“雙評(píng)價(jià)”的傳導(dǎo)機(jī)制、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)閾值等有所不同。但現(xiàn)有的評(píng)價(jià)工作未能充分考慮空間治理的層次性、系統(tǒng)性，對(duì)空間治理的尺度轉(zhuǎn)化和功能傳導(dǎo)支撐不足。需要重視“尺度”這一核心要素，明確不同空間尺度和時(shí)間尺度上承載力主體和客體的作用機(jī)理與傳導(dǎo)機(jī)制，根據(jù)其演化狀態(tài)，建立評(píng)價(jià)規(guī)則，構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，并注重建立評(píng)價(jià)結(jié)果的可回溯機(jī)制，確保評(píng)價(jià)結(jié)果可回溯到具體的指標(biāo)，增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的實(shí)用性。

2.混淆評(píng)價(jià)范式應(yīng)用條件及邊界

上文列出的三種“雙評(píng)價(jià)”范式在其理論假設(shè)、研究目的有所差別。因此評(píng)價(jià)目的、評(píng)價(jià)屬性以及使用的評(píng)價(jià)類(lèi)型和評(píng)價(jià)單元也各不相同，進(jìn)而在空間規(guī)劃中的應(yīng)用也應(yīng)有所差別。當(dāng)前，很多評(píng)價(jià)混淆了評(píng)價(jià)范式的應(yīng)用條件及邊界，進(jìn)而導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果和應(yīng)用出現(xiàn)了誤差。

（三）“雙評(píng)價(jià)”應(yīng)用建議

1.構(gòu)建“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)體系

根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施的業(yè)務(wù)化需要，一方面，繼續(xù)開(kāi)展土地、水資源、水環(huán)境、生態(tài)、災(zāi)害等單要素評(píng)價(jià)，了解資源環(huán)境的承載狀態(tài)與潛力。為總量控制目標(biāo)指標(biāo)的確定、分解提供科學(xué)依據(jù)，并以總量控制倒逼資源開(kāi)發(fā)利用方式轉(zhuǎn)變，直接指導(dǎo)節(jié)地、節(jié)水、節(jié)能、節(jié)礦以及環(huán)境污染排放等標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)入門(mén)檻的制定和調(diào)整。通過(guò)比較識(shí)別區(qū)域發(fā)展的短板要素，以“底線(xiàn)思維”體現(xiàn)區(qū)域發(fā)展劣勢(shì)與制約因素，為國(guó)土空間分類(lèi)保護(hù)確定數(shù)量底線(xiàn)、排污上限和空間紅線(xiàn)，進(jìn)而為空間用途管制提供依據(jù)。另一方面，加強(qiáng)資源環(huán)境綜合承載力與國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性研究，綜合判定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適宜地區(qū)、適宜開(kāi)發(fā)類(lèi)型、適宜開(kāi)發(fā)程度等，以“雙評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)，明確地域功能、劃定功能分區(qū)，并確定各功能分區(qū)的空間準(zhǔn)入類(lèi)型與準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)“雙評(píng)價(jià)”由單純?cè)u(píng)價(jià)向與目標(biāo)規(guī)劃、空間分析、決策支持相結(jié)合的方向發(fā)展。并根據(jù)不同層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)“雙評(píng)價(jià)”的要求，建立由“宏觀(guān)-中觀(guān)-微觀(guān)”空間尺度和評(píng)價(jià)單元構(gòu)成的評(píng)價(jià)框架體系。

2.適應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃編制新要求

一是支撐國(guó)土空間規(guī)劃新目標(biāo)。充分考慮高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活的需要，通過(guò)構(gòu)建由結(jié)構(gòu)類(lèi)指標(biāo)、績(jī)效類(lèi)指標(biāo)、綠色類(lèi)指標(biāo)等組成的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，表征高質(zhì)量綠色發(fā)展模式下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)變革、動(dòng)力變革和效率變革，促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二是契合國(guó)土空間治理新模式。適應(yīng)國(guó)土空間治理體系化的要求，分級(jí)分類(lèi)開(kāi)展評(píng)價(jià)，保障控制性指標(biāo)的約束傳遞和地域功能的層級(jí)傳導(dǎo)，引導(dǎo)微觀(guān)的國(guó)土空間管制和土地利用落實(shí)宏觀(guān)的戰(zhàn)略部署。并注重適應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)入存量時(shí)代的趨勢(shì)，滿(mǎn)足空間治理地方化、精細(xì)化的需求。

三是順應(yīng)國(guó)土空間治理新手段。適應(yīng)空間規(guī)劃由藍(lán)圖規(guī)劃轉(zhuǎn)向過(guò)程規(guī)劃、由靜態(tài)目標(biāo)規(guī)劃轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)控制規(guī)劃的變化，推動(dòng)“雙評(píng)價(jià)”工作由靜態(tài)評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)。一方面，關(guān)注科技進(jìn)步對(duì)資源利用、環(huán)境治理以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間開(kāi)發(fā)格局的影響，關(guān)注科技進(jìn)步在“雙評(píng)價(jià)”中的門(mén)檻效應(yīng)。另一方面，新的技術(shù)手段為實(shí)施資源環(huán)境承載力的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警提供了可能，在空間規(guī)劃和治理中將監(jiān)測(cè)預(yù)警作為調(diào)整優(yōu)化區(qū)域功能定位和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式的主要依據(jù)，推動(dòng)空間規(guī)劃和空間治理的過(guò)程化和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)實(shí)施化。