2020年中央一號文件強調(diào)“開展全域土地綜合整治試點，優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局”。

2003年以來，浙江省委省政府一以貫之地推動實施“千村示范、萬村整治”工程，2018年又部署實施鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，造就了萬千生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村，樹立了鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)的標(biāo)桿。

2019年12月，自然資源部下發(fā)通知，在全國范圍內(nèi)部署開展全域土地綜合整治試點工作，是踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、拓展高質(zhì)量發(fā)展新空間的重要舉措。

辯證理解全域土地綜合整治的“變”與“不變”

自黨的十七屆三中全會提出“大規(guī)模實施土地整治”以來，土地整治事業(yè)不斷發(fā)展壯大，對優(yōu)化土地資源利用、支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

2018年3月，《土地整治術(shù)語》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布實施，這是繼2015年“土地整治工程技術(shù)人員”納入國家職業(yè)分類大典、2016年“土地整治工程”專業(yè)納入教育部本科專業(yè)目錄、2017年“土地整治服務(wù)”納入國民經(jīng)濟行業(yè)分類新國標(biāo)之后，土地整治行業(yè)的又一件具有里程碑意義的重大事件。根據(jù)《土地整治術(shù)語》，土地整治是土地開發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾、土地修復(fù)的統(tǒng)稱，是指在一定區(qū)域內(nèi)，為滿足人類生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能需要，依據(jù)相關(guān)規(guī)劃，對未利用、低效和閑置利用、損毀和退化土地進行綜合治理的活動。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、工礦廢棄地復(fù)墾利用、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等專項活動，都屬于土地整治的范疇。除了傳統(tǒng)意義上的低效土地整理、損毀土地復(fù)墾、未利用土地開發(fā)之外，將污染、退化土地修復(fù)納入土地整治體系，形成“四位一體”的土地整治工作格局，順應(yīng)了新時代生態(tài)國土建設(shè)的新要求，是貫徹綠色發(fā)展理念的應(yīng)有之義。

全國各地多年來的探索特別是浙江省的生動實踐表明，土地整治是解決國土空間問題、建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村的重要平臺和抓手。步入社會主義生態(tài)文明新時代，社會主要矛盾已發(fā)生變化，面對新形勢新任務(wù)新要求，需要以更高的站位、更寬的視野、更大的格局謀劃和推進土地整治。全域土地綜合整治可以看作是土地整治發(fā)展的高級階段，更強調(diào)“內(nèi)涵綜合、目標(biāo)綜合、手段綜合、效益綜合”的綜合性特征，推進全域土地綜合整治是順應(yīng)和滿足人民日益增長的美好生活需要的關(guān)鍵之舉。

從土地整治拓展、轉(zhuǎn)型、升級到全域土地綜合整治，其“變”與“不變”可從以下幾個方面進行辯證分析。

一是指導(dǎo)思想。要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為統(tǒng)領(lǐng)，把尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的理念和節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，切實貫徹到整治工作的各方面和全過程。

二是實施范圍。從相對分散、獨立、單一類型的土地整治項目，到依據(jù)“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元，進行全域整體設(shè)計、全域綜合整治，節(jié)約集約再布局。

三是整治對象。要貫徹“生命共同體”理念，把國土空間作為相互依存、有機聯(lián)系、休戚相關(guān)、生死與共的生命整體，從對土地這一特定要素的整治，向山水林田湖草全要素綜合整治轉(zhuǎn)變。

四是目標(biāo)內(nèi)涵。更注重優(yōu)化國土空間格局、提高資源利用效率、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提升國土空間品質(zhì)，把生態(tài)安全、資源安全放在更突出的位置，更強調(diào)生態(tài)服務(wù)功能提升和文化內(nèi)涵。

五是方法路徑。從田水路林村綜合治理向山水林田湖草系統(tǒng)治理轉(zhuǎn)變，堅持整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，對國土空間全要素統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，更強調(diào)系統(tǒng)性、整體性、綜合性。

六是整治措施。要破除“ 工程思維”，把多措并舉落到實處，相較于過去的土地整治工程體系，更強調(diào)把生物措施、農(nóng)藝措施與工程措施結(jié)合起來，還要用技術(shù)手段解決好自然恢復(fù)為主的問題。

七是整治模式。需要結(jié)合新理念、新目標(biāo)，針對不同區(qū)域、不同對象、不同類型，采取不同的整治模式，整治模式應(yīng)當(dāng)具有創(chuàng)新性、實用性、綜合性、動態(tài)性的特征。

八是政策機制。在政策上要改變“單打一”的局面，以耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策為紐帶，打通政策，創(chuàng)新機制，堅持多功能定位、多政策運用、多元化投入、多樣化實施。

總的來看，全域土地綜合整治要突出生態(tài)目標(biāo)和效益，強化空間規(guī)劃引導(dǎo)，通過高起點全域規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)整體設(shè)計，對生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間進行全域化布局，優(yōu)化耕地格局，整治廢棄土地，盤活存量建設(shè)用地，修復(fù)治理生態(tài)環(huán)境，提升土地節(jié)約集約利用水平和生態(tài)服務(wù)功能，構(gòu)建全域生態(tài)宜居與集約高效的土地保護和利用新格局，加快形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，切實推動鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)。

正如浙江實踐帶來的啟示：全域土地綜合整治的實質(zhì)是鄉(xiāng)村空間形態(tài)的有機更新；著眼點是破解耕地保護碎片化、村莊用地?zé)o序化、農(nóng)村發(fā)展低散弱問題；重中之重是對國土空間山水林田湖草全要素進行綜合治理修復(fù)，全域優(yōu)化鄉(xiāng)村地區(qū)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局；落腳點是實現(xiàn)空間形態(tài)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)風(fēng)民俗、鄉(xiāng)村治理等諸多方面的系統(tǒng)性重塑和綜合集成創(chuàng)新。

用足用好全域土地綜合整治的支持政策

全域土地綜合整治是優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局的重要途徑?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確提出，“健全空間規(guī)劃體系，科學(xué)合理布局和整治生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間?！眱?yōu)化空間布局是全域土地綜合整治的一個重要功能。在開展綜合整治過程中，如涉及永久基本農(nóng)田布局的優(yōu)化調(diào)整，應(yīng)在確保新增永久基本農(nóng)田面積不低于調(diào)整面積的5%、質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善的前提下，制定項目區(qū)范圍內(nèi)永久基本農(nóng)田調(diào)整方案并納入村莊規(guī)劃，由省級自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)審核，自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將開展事中事后監(jiān)管。項目完成并通過驗收后，要及時更新永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫。

全域土地綜合整治是破解農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地難題的“金鑰匙”。統(tǒng)籌開展閑置宅基地、村莊空閑地、廠礦廢棄地、道路改線廢棄地以及其他低效閑置建設(shè)用地整理，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地布局結(jié)構(gòu)，鼓勵將節(jié)約騰退的建設(shè)用地在保障項目區(qū)內(nèi)農(nóng)民安置、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)等用地的前提下，采取入股、聯(lián)營等方式，重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)振興，增強鄉(xiāng)村自我造血功能。允許在依法自愿有償前提下收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地整治后轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市。推動城中村、城邊村、村集體企業(yè)（廠房）可連片開發(fā)區(qū)域土地依法合規(guī)整治入市。鼓勵有條件的地方，以全域土地綜合整治為平臺，圍繞有基礎(chǔ)、有特色、有潛力的產(chǎn)業(yè)，建設(shè)農(nóng)業(yè)文化旅游“三位一體”、生產(chǎn)生活生態(tài)同步改善、一產(chǎn)二產(chǎn)三產(chǎn)深度融合的特色村鎮(zhèn)。

全域土地綜合整治節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》提出，貧困地區(qū)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)和工礦廢棄地復(fù)墾利用節(jié)余指標(biāo)，允許在省域內(nèi)調(diào)劑使用?！冻青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》規(guī)定，“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用。自然資源部部署開展全域土地綜合整治試點，進一步明確全域土地綜合整治節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，探索實行拆舊區(qū)與建新區(qū)分離管理，允許拆舊區(qū)因地制宜地復(fù)墾為林地、草地等生態(tài)用地。這一政策規(guī)定連同耕地占補平衡補充耕地指標(biāo)易地交易政策，是撬動金融和社會資本的重要抓手，為推進全域土地綜合整治提供了重要驅(qū)動力。要積極探索建立統(tǒng)一的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易市場，分區(qū)域制定交易規(guī)則，以適應(yīng)政策導(dǎo)向的需要。

鼓勵金融和社會資本參與全域土地綜合整治。作為關(guān)系鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略性、長期性、基礎(chǔ)性工作，全域土地綜合整治任重道遠(yuǎn)，必須充分發(fā)揮中央財政資金的引導(dǎo)作用，探索建立多元化資金籌措機制。一方面，各級財政要設(shè)立相應(yīng)專項，進一步鞏固拓展財政資金渠道，明確中央事權(quán)和地方事權(quán)；同時創(chuàng)新完善、用足用好耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用等資源保護利用政策，按照“誰投入、誰受益”的原則，積極撬動金融和社會資本參與。鼓勵各類社會主體參與生態(tài)保護修復(fù)和投資建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、生態(tài)公益林等，對達到一定規(guī)模的經(jīng)營主體，允許在合法合規(guī)、堅持節(jié)約集約用地的前提下，利用1%~3%治理面積從事旅游、康養(yǎng)、體育、設(shè)施農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)開發(fā)。全域土地綜合整治涉及礦山生態(tài)修復(fù)的，可以綜合運用《關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復(fù)的意見》提出的各項激勵政策。

深刻把握全域土地綜合整治的負(fù)面清單

開展全域土地綜合整治，切忌把政策工具當(dāng)成目標(biāo)，必須堅守促進鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)的初心，要明確調(diào)整永久基本農(nóng)田“不動是常態(tài)、動是例外”的導(dǎo)向，同時堅決抑制“指標(biāo)沖動”，堅決防止以整治之名行調(diào)整永久基本農(nóng)田之實、片面追求增加土地指標(biāo)搞大拆大建、侵犯農(nóng)民權(quán)益影響社會穩(wěn)定、盲目投資增加政府隱形債務(wù)等不良傾向。

開展全域土地綜合整治，應(yīng)當(dāng)不折不扣貫徹落實耕地占補平衡打通渠道“算大賬”、嚴(yán)格控制未利用地開墾的黨中央精神，切實采取有效措施鼓勵整理復(fù)墾、限制未利用地開發(fā)，將綜合整治產(chǎn)生的補充耕地指標(biāo)優(yōu)先用于易地調(diào)劑使用，嚴(yán)格規(guī)范補充耕地指標(biāo)認(rèn)定和交易管理。近年來，一些省份缺乏引導(dǎo)管控，大量社會資本盲目投入耕地開墾，指標(biāo)市場迅速飽和，好政策走入“死胡同”，教訓(xùn)非常深刻。

開展全域土地綜合整治，要切實貫徹尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的理念，禁止破壞生態(tài)環(huán)境砍樹挖山填湖、占用耕地搞人造景觀；要嚴(yán)格保護具有歷史文化價值的村莊和建筑，禁止破壞鄉(xiāng)村風(fēng)貌和歷史文脈；要有“一盤棋”思想，發(fā)揮好全域土地綜合整治的平臺作用，堅持政府主導(dǎo)、部門協(xié)同，統(tǒng)籌各類項目和資金，整合相關(guān)審批事項，避免單打獨斗、各自為戰(zhàn)。