全域土地綜合整治與國土空間規(guī)劃的融合問題

全域土地綜合整治是對區(qū)域空間的全域規(guī)劃、整體設(shè)計和綜合治理，是解決鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無序化、土地利用低效化和生態(tài)質(zhì)量退化等多維度問題的重要途徑。與傳統(tǒng)土地整治相比，全域土地綜合整治踐行“生命共同體”理念，強調(diào)空間規(guī)劃的引領(lǐng)和“山水林田湖草沙冰”全要素的整體設(shè)計，更具前瞻性、統(tǒng)籌性、全局性，注重從規(guī)劃到項目實施的有序傳導(dǎo)、充分銜接、嚴(yán)格落實。

區(qū)域與范圍須銜接。全域土地綜合整治強調(diào)全地域、全要素、全覆蓋，整治區(qū)的合理劃定是體現(xiàn)全域土地綜合整治科學(xué)性的首要條件。國土空間規(guī)劃通過對區(qū)域全地類現(xiàn)狀進行詳細梳理和科學(xué)評估，基于區(qū)域生態(tài)特征、農(nóng)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)特色、規(guī)模潛力等，有效識別地域特色，科學(xué)推導(dǎo)全域土地綜合整治潛力區(qū)域。土地綜合整治范圍應(yīng)與國土空間規(guī)劃劃定的綜合整治潛力區(qū)域充分銜接，發(fā)揮整治的最大效益。

空間與任務(wù)相匹配。全域土地綜合整治的主要任務(wù)包括農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和生態(tài)保護修復(fù)等內(nèi)容。由于全國各地現(xiàn)狀基礎(chǔ)和發(fā)展訴求區(qū)別較大，細化土地綜合整治類型和重點任務(wù)就十分重要。國土空間規(guī)劃通過綜合評估、有序推導(dǎo)和空間研判，識別三大空間，劃分差異化發(fā)展功能區(qū)，能有效識別空間特色。而將土地綜合整治任務(wù)與國土空間功能、特征進行匹配，可明確土地綜合整治的方向和重點，更有效地提高土地整治綜合效益。

指標(biāo)與目標(biāo)相銜接。國土空間規(guī)劃主要通過分類指標(biāo)構(gòu)建、用地結(jié)構(gòu)布局調(diào)控和各類用地邊界管控等手段，實現(xiàn)對土地綜合整治項目的引導(dǎo)和約束。將國土空間規(guī)劃指標(biāo)和空間布局作為土地綜合整治主要目標(biāo)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、生態(tài)用地和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，是實現(xiàn)國土空間用途管制和土地整治綜合效益提升的重要途徑。

項目與建設(shè)相統(tǒng)一。全域土地綜合整治實施方案應(yīng)重點將國土空間規(guī)劃明確的近期重點建設(shè)項目整合，形成農(nóng)地提升、生態(tài)保護、公共設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民居住、文化風(fēng)貌等建設(shè)項目庫，初步分析資金成本、來源和項目建設(shè)的可行性，通過“田、水、路、林、村、產(chǎn)”等系列工程，落實近期項目建設(shè)，最終實現(xiàn)空間規(guī)劃、策劃設(shè)計中近期項目和土地綜合整治建設(shè)工程的統(tǒng)一。

策略與措施相融合。國土空間規(guī)劃應(yīng)以生態(tài)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)三個維度的國土空間適宜性評價為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌區(qū)域全局，提出具有前瞻性的策略引導(dǎo)。其中，空間適宜性分析不僅能對區(qū)域生態(tài)重要性、農(nóng)業(yè)適宜性和建設(shè)適宜性進行有效評估，還能判斷區(qū)域地形條件、土壤質(zhì)量、水土流失、區(qū)位條件、人群熱力等各單項因子短板，為整治項目具體措施提供有效指導(dǎo)。土地綜合整治項目應(yīng)針對整治區(qū)各單項因子優(yōu)劣情況，有針對性地提出各項措施。

圍繞提升土地整治的全局戰(zhàn)略支撐力、區(qū)域發(fā)展驅(qū)動力和社會價值傳播力，上海逐步形成了以“郊野單元”村莊規(guī)劃為引領(lǐng)、以策劃設(shè)計為支撐、以內(nèi)涵不斷拓展的市級土地整治項目平臺為路徑，探索國土空間規(guī)劃體系與土地綜合整治項目的緊密融合。

科學(xué)評估確定整治范圍與任務(wù)。三星鎮(zhèn)位于上海崇明區(qū)西部，有21個行政村，各村“扁平化”發(fā)展特征明顯，通過初步調(diào)研難以判別影響區(qū)域發(fā)展的核心潛力區(qū)。為有效劃定土地整治區(qū)，三星鎮(zhèn)“郊野單元”村莊規(guī)劃引入地理信息模型，對全域人、地、產(chǎn)、村、貌等全面分析，識別特色發(fā)展重點村，采用“評估集成+層層篩選”方法，劃定土地綜合整治區(qū)，并基于國土空間適宜性評估，科學(xué)確定生態(tài)空間網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能區(qū)和鄉(xiāng)村振興空間。

錨固基底為主導(dǎo)的生態(tài)修復(fù)。一是以生態(tài)建設(shè)為核心，明確生態(tài)規(guī)劃的思路，即“生態(tài)識別—策略提出—指標(biāo)分解—項目整合”。其中，結(jié)合三星鎮(zhèn)的生態(tài)區(qū)位和生物棲息環(huán)境，以及對區(qū)域內(nèi)陸（濕、水）生植被，常見動物的分布、數(shù)量、生境及質(zhì)量、脅迫因子等的調(diào)查，構(gòu)建了四類13項因素的指標(biāo)體系，完成全域生態(tài)重要性分級；針對整治區(qū)生物多樣性保育要求較高、河道周邊生態(tài)敏感性較大和西部水源涵養(yǎng)功能重要性較高等特征，提出“生物多樣性保護、藍綠網(wǎng)絡(luò)、綠廊濕地”三大策略；同步分解森林覆蓋率、水面率、水質(zhì)等多項生態(tài)指標(biāo)，布局“林水相依、相對集中”的生態(tài)用地，將生態(tài)清潔小流域、生態(tài)公益林建設(shè)、點面源污染治理、生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)等多項近期建設(shè)項目納入近期重點生態(tài)項目。二是充分銜接上位生態(tài)指標(biāo)，落實生態(tài)建設(shè)。整治區(qū)形成了農(nóng)田林網(wǎng)完善、林相全面提升、水網(wǎng)連通優(yōu)化、水質(zhì)整體凈化等多個子目標(biāo)；整合林業(yè)部門、水務(wù)部門專項資金，落實規(guī)劃近期重點生態(tài)項目；針對植被覆蓋度、土壤侵蝕度、水土保持、生物生境等因子重點分析，落實六類30項生態(tài)措施。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型為主導(dǎo)的農(nóng)地提質(zhì)。一是轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，統(tǒng)籌農(nóng)地戰(zhàn)略?；谵r(nóng)業(yè)的重要地位，三星鎮(zhèn)將農(nóng)地提質(zhì)作為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要途徑。其中，在對傳統(tǒng)土地資源、耕作效率、水土條件等農(nóng)業(yè)發(fā)展評估基礎(chǔ)上，增加對農(nóng)業(yè)特色資源和郊野風(fēng)貌的評估，識別區(qū)域農(nóng)業(yè)差異化發(fā)展特色；針對整治區(qū)耕地質(zhì)量高、局部零散、特色農(nóng)產(chǎn)設(shè)施薄弱、農(nóng)田風(fēng)貌肌理突出的農(nóng)地特征，提出“塑肌理、豐農(nóng)產(chǎn)、慧農(nóng)業(yè)、聚農(nóng)田”四大農(nóng)地提質(zhì)策略。二是落實農(nóng)產(chǎn)發(fā)展，實踐提質(zhì)措施。土地綜合整治以規(guī)劃農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指標(biāo)為目標(biāo)，形成新增耕地、永久基本農(nóng)田保護、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)等子目標(biāo)。其中，通過“連通、修復(fù)、構(gòu)建”等多種措施，強化和延續(xù)整治區(qū)“溝、堤、路、田、塘”為特色的農(nóng)田風(fēng)貌肌理；延長苦草產(chǎn)業(yè)鏈，增強物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運用；重新布局灌溉與排水系統(tǒng)，改善農(nóng)田灌排條件，實現(xiàn)“慧農(nóng)業(yè)”；采用局部平整、土壤剝離與回填等措施平整田塊，保證耕作層質(zhì)量，落實“豐農(nóng)產(chǎn)”；建設(shè)用地拆除復(fù)墾后，完成污染檢測與治理，采取土壤培肥措施，提升農(nóng)田質(zhì)量與數(shù)量，完成“聚農(nóng)田”。

風(fēng)貌提升為主導(dǎo)的建設(shè)整治。一是注重建設(shè)用地挖潛，合理規(guī)劃建設(shè)空間。三星鎮(zhèn)通過構(gòu)建評估模型，評估整治區(qū)低效建設(shè)用地區(qū)域、村落宜居水平、配套設(shè)施等情況，提出“減零散、美村落、塑空間、優(yōu)設(shè)施”四大策略。規(guī)劃分解建設(shè)用地總規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地等指標(biāo)，管控保留和新增建設(shè)用地圖斑邊界，將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、建設(shè)用地減量化和農(nóng)民集中居住等項目納入近期建設(shè)項目。二是落實建設(shè)管控，美化建設(shè)空間。整治區(qū)嚴(yán)格落實建設(shè)用地圖斑和指標(biāo)管控，整合減量化專項資金、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金等，落實整治區(qū)近期建設(shè)項目。圍繞建設(shè)用地整治策略，進一步完成整體風(fēng)貌意向策劃和建設(shè)空間風(fēng)貌優(yōu)化設(shè)計。