礦山修復類-----生態(tài)導向開發(fā)(EOD)項目操作難點要點分析發(fā)表時間：2022-08-10 10:52來源：礦山地質環(huán)境網 一、我國礦山修復工作難點 我國礦產資源開發(fā)由來已久，早期粗放式的開發(fā)方式，造成了地災隱患突出、地表裸露，水土流失嚴重等生態(tài)環(huán)境問題，長期高強度、大規(guī)模的礦產開采遺留下來的礦山地質環(huán)境問題幾乎遍及全國，嚴重影響了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)。截至2018年底，全國礦山開采占用損毀土地約5400多萬畝。其中，正在開采的礦山占用損毀土地約2000多萬畝，歷史遺留礦山占用損毀約3400多萬畝。中建政研在今年7月曾組織專家赴河南某市考察，該市是河南省乃至全國重要的貴金屬和能源開發(fā)生產基地，據2019年初步統(tǒng)計,全市共有合法露天開采礦山90處,面積206平方公里,受傳統(tǒng)粗放開采方式影響,生態(tài)破壞面積高達36.86平方公里。廢棄礦山，不僅占用土地、破壞植被，還會對土地和流河流造成重度污染，形成區(qū)域性的環(huán)境問題，成為困擾地方政府的一大難題。
現(xiàn)階段，不同的礦山狀態(tài)（如采空區(qū)、沉陷區(qū)、尾礦庫、矸石山等）通常都有相對應的修復方式。根據礦區(qū)實際情況和治理需求，一般修復成本在1-3萬/畝不等。假設以1.5萬元/畝的修復成本計算，完成我國所有礦山的生態(tài)修復需要超過8100億資金，堪稱海量。在礦山修復市場化機制尚未完全建立的情況下，中央和各級財政資金難以完全承擔，資金問題成為礦山生態(tài)修復的主要瓶頸。 二、我國礦山修復支持政策 為了解決礦山生態(tài)修復歷史欠賬多、現(xiàn)實矛盾多、投入不足等突出問題，自然資源部2019年12月發(fā)布《關于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》，通過政策激勵，吸引各方投入，推行市場化運作、科學化治理的模式，加快推進礦山生態(tài)修復。該《意見》鼓勵對修復后礦山土地進行綜合利用，允許社會資本通過公開競爭方式將礦山修復后獲得土地使用權，用于工業(yè)、商業(yè)等經營性用途，或是從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產等農用地承包經營；此外，礦山修復后形成新增耕地指標的，可參照城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，騰退的建設用地指標可在省域范圍內流轉使用。該《意見》發(fā)布后，激發(fā)了社會資本參與礦山修復的積極性，自然資源部在2020年11月發(fā)布的《社會資本參與國土空間生態(tài)修復案例（第一批）》介紹了山東、安徽、云南、浙江、河南等地的廢棄礦山市場化修復案例。
一是土地綜合修復利用，包括： 1、對于廢棄國有建設用地修復為經營性建設用地的“將礦山生態(tài)修復方案、土地出讓方案一并通過公開競爭方式確定同一修復主體和土地使用權人，并分別簽訂生態(tài)修復協(xié)議與土地出讓合同。”通過修復與土地出讓捆綁的方式，解決了公益性項目的現(xiàn)金流的問題，無論是土地二級開發(fā)產生的經營性收入還是土地使用權的轉讓收入，都可以完全或部分覆蓋前期投資。
2、對于廢棄國有建設用地修復為農用地的“可由市、縣人民政府或其授權部門以協(xié)議形式確定修復主體，簽訂國有農用地承包經營合同，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或漁業(yè)生產?！币划a收入為該類型修復的主要現(xiàn)金流。 3、對于廢棄集體建設用地的修復“可自行投入修復也可吸引社會資本參與。修復后國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可出讓、出租用于發(fā)展相關產業(yè)”，也符合新修訂的《土地管理法》中對于集體經營性建設用地入市的有關規(guī)定。各地依據國土空間規(guī)劃在礦山修復后的土地上發(fā)展旅游產業(yè)，建設觀光臺、棧道等非永久性附屬設施，在不占用永久基本農田以及不破壞生態(tài)環(huán)境、自然景觀和不影響地質安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不轉用，按現(xiàn)用途管理。
二是騰退指標可以流轉使用，包括： 1、對于礦山存量及廢棄建設用地修復為耕地的“參照城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，騰退的建設用地指標可在省域范圍內流轉使用?！敝笜宿D讓方不受貧困區(qū)縣的限制。 2、礦企從事修復，建設用地修復為農用地的可用于其采礦活動占用同類地的占補平衡，建設用地修復為經營建設用地的，補繳出讓金后可獲得其使用權。 三是可合理利用廢土石料。 對于礦山修復過程中產生的廢土石料，可納入縣級公共資源交易平臺對外銷售，銷售收益全部用于地區(qū)生態(tài)修復，保障社會投資主體的合理收益。自然資源部《關于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》給礦山修復公益性項目賦予了經營性現(xiàn)金流，既極大程度上吸引社會資本參與，又為這一類型的項目融資創(chuàng)造出更多可能性。2019年財政部印發(fā)《重點生態(tài)保護修復治理資金管理辦法》強化了財政資金對廢棄工礦地整理的支持。以中央專項轉移支付的形式對廢棄工礦土地治理分配財政資金，鼓勵社會資本參與，創(chuàng)新礦山生態(tài)環(huán)境修復治理模式。企業(yè)進行礦山環(huán)境治理，修復廢棄礦山的動機是該項目預期能給企業(yè)帶來經濟效益，在政策的引導下，企業(yè)可以根據不同廢棄礦山的情況，進行不同的生態(tài)修復規(guī)劃，因地制宜，多種生態(tài)模式相結合，增加礦山修復收益，從而獲取投資回報。
四是廢棄礦物（共伴生礦，即尾礦除外）再利用。 現(xiàn)行法律法規(guī)鼓勵對廢棄礦物的開發(fā)利用，只要針得礦權人同意并支付了相應的費用，可對廢棄礦物進行再利用，無需新設采礦權。隨著礦山資源的日益減少以及國家環(huán)保政策的要求越來越高，礦山尾礦的資源化再利用成為必然趨勢，同時廢棄礦山也是二氧化碳地質封存和發(fā)展林草碳匯的重要宿體。 應該說，上述政策給礦山修復項目賦予了再開發(fā)的價值，使得社會投資者（也包括國有企業(yè)）有可能根據項目的自身條件，開發(fā)出具有市場需求的經營性項目，利用經營性現(xiàn)金流入回收資金，達到投資與收入自平衡，從而使這類項目具有了可融資性，完全符合EOD理念。
上述方式中，礦山殘留的礦產資源開發(fā)（廢土石料銷售和廢棄物再加工）收益最為直接和簡單，但由于已經關閉的礦山殘留的礦產資源開發(fā)收益，能夠平衡礦山生態(tài)修復投入資金的，客觀上應該屬于少數(shù)礦山，所以該方式普遍適用性不強；而且過往以礦山環(huán)境治理項目等名義變相開采礦產資源的案例比比皆是，必須對此種模式持謹慎態(tài)度，防止以礦山生態(tài)修復名義再來變相開采礦產資源，規(guī)避礦產資源管理相關法律風險。因此，在礦山生態(tài)修復過程中，主要利益來源應當是礦山生態(tài)修復后土地資源的再開發(fā)和再利用，只有釋放礦山生態(tài)修復中土地政策紅利，才能建立起真正的礦山生態(tài)修復的市場化運行機制。 四、礦山修復EOD項目操作建議 一是規(guī)劃先行。要切實核定礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀地類，并在編制國土空間規(guī)劃時考慮礦山生態(tài)修復后土地的再開發(fā)利用問題，為礦山生態(tài)修復提供規(guī)劃保證。 二是產業(yè)為基。積極引入具備礦山修復和產業(yè)開發(fā)實力的社會資本，從投融資和產業(yè)運營角度出發(fā)，規(guī)劃設計整個打包項目，確保項目可以實現(xiàn)自平衡。
三是靈活用地。積極爭取建設用地指標省內流轉、建設用地指標省內置換等政策，并靈活采用公開競爭方式分宗供地、廢棄礦山生態(tài)修復和土地使用權“兩標并一標”方式公開競爭、礦山生態(tài)修復方案、土地出讓方案一并過公開競爭方式等方式供應土地，并鼓勵彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結合其他等供地方式，確保土地能用好用可用。 四是多元籌資。在合理分期、滾動開發(fā)的前提下，合理設計資金進出路徑，可積極爭取中央和省級專項資金、政府專項債等資金，也申請政策性銀行以及國際開發(fā)性金融機構貸款支持，還吸引產業(yè)投資基金、大型央企國企以及有實力的民營企業(yè)等社會資本參與。 |
