自然資源管理，你必須知道的幾個概念

導　讀

十三屆全國人大一次會議通過了國家機構(gòu)改革方案，明確組建自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責。那么，自然資源管理的依據(jù)是什么？如何完善自然資源和生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管？國有自然資源資產(chǎn)管理目前存在什么問題？應(yīng)該如何完善……詳情見下文。

關(guān)于自然資源的基本概念研究

自然資源在廣義上，應(yīng)該包含一國主權(quán)范圍內(nèi)自然形成的所有空間資源、物質(zhì)資源和能量資源；狹義上的國有自然資源，應(yīng)當是僅指法律規(guī)定并授權(quán)的范圍。

關(guān)于自然資源的涵義，《〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉輔導讀本》的解釋是：“自然資源是指天然存在、有使用價值、可提高人類當前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和。”它與聯(lián)合國環(huán)境計劃署給出的定義較為一致，即“在一定時間、地點和條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟價值的，以提高人類當前和將來福利的自然條件和環(huán)境”，二者完整準確地表達了自然資源的特征。不同學者分別從自然科學、經(jīng)濟、法學、行政管理等不同角度考量，對自然資源的理解存在較大差異，其主要分歧：一是，自然資源是否“包含人類勞動凝結(jié)的成分”；二是，對自然資源與環(huán)境的關(guān)系及界限尚有不同認識。

絕大多數(shù)專家認為，科學界定自然資源的涵義，有利于更加深入理解和把握中央改革精神實質(zhì)，有利于自然資源管理職能的定位定向，有利于協(xié)調(diào)改革邊界，以及有利于在實際工作中為自然資源的調(diào)查、規(guī)劃、保護、利用和監(jiān)管提供科學依據(jù)。

通過分析研究認為，自然資源在廣義上，應(yīng)該包含一國主權(quán)范圍內(nèi)自然形成的所有空間資源、物質(zhì)資源和能量資源；狹義上的國有自然資源，應(yīng)當是僅指法律規(guī)定并授權(quán)的范圍。目前國際上，各國立法一般都采取列舉的方式來界定自然資源的范圍。我國《憲法》將國家所有自然資源類型的表述確定為“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等”。土地雖未被列舉在上述七類之中，但礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都是以土地的形態(tài)（山嶺、荒地、灘涂）存在，或是依附于土地（礦藏、水流、森林、草原）存在，無論哪種自然資源分類體系，都是以土地作為最基本的依托和基礎(chǔ)。相關(guān)立法形式也分別明確了各類自然資源的權(quán)屬。

目前，我國法律有明確規(guī)定的國有自然資源包括13種：礦藏、水資源、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、土地、野生動植物資源、無線電頻譜資源、海域、無居民海島和空域。其中，全部為國家所有的自然資源共7種，分別為礦藏、水資源、海域、無居民海島、無線電頻譜資源、野生動物資源、城市的土地和空域；森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地6種自然資源，則存在國有和集體所有兩種所有制。

總之，在自然資源管理實踐中，對自然資源概念內(nèi)涵的理解和把握，還需要按照“職責法定”原則，聚焦到法律規(guī)定和賦予自然資源部的職責范疇，以落實管理職責、明晰權(quán)利邊界。

關(guān)于自然資源的屬性與分類研究

自然資源同時具有自然屬性和社會經(jīng)濟屬性。調(diào)查監(jiān)測各類自然資源的數(shù)量、布局及權(quán)屬“本底”，是自然資源管理的基本要求和依據(jù)，也是保障自然資源合理利用的前提和基礎(chǔ)。在當前自然資源部門體制、職責統(tǒng)一的前提下，各項空間規(guī)劃亟需依據(jù)統(tǒng)一權(quán)威的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作支撐。

從我國法律對自然資源及其種類的界定看，自然資源同時具有系統(tǒng)性、天然性、有限性、空間性等自然屬性（資源屬性），和有用性、稀缺性、用途多樣性等社會經(jīng)濟屬性（資產(chǎn)屬性）。調(diào)查監(jiān)測各類自然資源的數(shù)量、布局及權(quán)屬“本底”，是自然資源管理的基本要求和依據(jù)，也是保障自然資源合理利用的前提和基礎(chǔ)。從俄、德、英、法等為代表的諸多國家經(jīng)驗看，開展自上而下的資源調(diào)查是國家事權(quán)，目的是保證國家戰(zhàn)略的貫徹實施。

長期以來，我國各類自然資源調(diào)查標準和數(shù)據(jù)受部門管理體制和方式的影響，由各部門統(tǒng)計的數(shù)據(jù)存在標準不統(tǒng)一、權(quán)屬不清晰、空間交叉重疊甚至相互沖突的問題，尤其是在耕地、林地、草地、灘涂等數(shù)據(jù)上，交叉重疊問題比較突出，對統(tǒng)一編制空間規(guī)劃及各類規(guī)劃、權(quán)屬管理等帶來巨大影響。

針對上述問題，2006年12月，國務(wù)院部署開展了第二次全國土地調(diào)查。此次調(diào)查以“國家總體控制”為目標，首次采用了統(tǒng)一土地利用分類國家標準、“三下兩上”的政府組織模式以及覆蓋全國的遙感影像調(diào)查底圖，實現(xiàn)了圖、數(shù)、實地一致，做到了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)（既有資源屬性、又有產(chǎn)權(quán)屬性）的全面、真實、準確。而且自2010年開始，全國每年按照第二次全國土地調(diào)查的工作制度、分類標準、組織流程和技術(shù)手段，持續(xù)開展年度變更調(diào)查，及時更新，維護了調(diào)查成果的現(xiàn)勢性。2013年，第二次全國土地調(diào)查成果先后向國務(wù)院常務(wù)會議、中央政治局常委會議、中央政治局會議匯報并審議通過；經(jīng)中央決策，對全國和分省土地資源數(shù)據(jù)成果進行了公布應(yīng)用。

應(yīng)該說，第二次全國土地調(diào)查不僅較好地解決了土地資源及其承載自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)標準口徑不統(tǒng)一、地類范圍重疊、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)交叉的問題，其權(quán)威性也不言而喻。座談中，有些專家反映，第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)成果在應(yīng)用實踐中受各部門原有數(shù)據(jù)影響，數(shù)據(jù)沖突打架問題仍很突出，在改革中應(yīng)予以切實關(guān)注并加以解決。

在當前自然資源部門體制、職責統(tǒng)一的前提下，各項空間規(guī)劃亟須依據(jù)統(tǒng)一權(quán)威的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作支撐。許多專家建議，為適應(yīng)各項工作的急需，應(yīng)首先以第二次全國土地調(diào)查及年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)為主，地理國情普查等調(diào)查數(shù)據(jù)為輔，修訂和完善各類自然資源的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以此組織開展空間規(guī)劃和自然資源管理工作。

長遠而言，應(yīng)以第三次全國土地調(diào)查為契機，進一步完善全國統(tǒng)一規(guī)范的各類自然資源調(diào)查評價體系、標準和監(jiān)測運行模式，以落實自然資源調(diào)查評價國家事權(quán)。同時，要加快對基礎(chǔ)標準、法律規(guī)范、管理流程、信息化平臺的梳理整合，對各類自然資源調(diào)查歷史數(shù)據(jù)的處理，以修正基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的交叉重疊部分，從根本上解決調(diào)查體制不適應(yīng)，調(diào)查技術(shù)不全面、標準不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)不一致等問題。

關(guān)于自然資源與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系研究

將生態(tài)紅線作為核心內(nèi)容納入國土空間規(guī)劃統(tǒng)一劃定；創(chuàng)新自然生態(tài)空間的統(tǒng)一監(jiān)管模式；生態(tài)紅線與保護區(qū)面積的劃定應(yīng)與保護政策措施相適應(yīng)。

1自然資源與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系

《環(huán)境保護法》對環(huán)境的定義為“影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等”。這一定義既反映了生態(tài)環(huán)境主要的組成要素是各類具有實體功能的自然資源，也反映了自然資源與環(huán)境的共生關(guān)系。

生態(tài)環(huán)境指與人類密切相關(guān)的，影響人類生活和生產(chǎn)活動的各種自然、力量或作用的總和。它與自然資源是相互依存、相互影響的有機整體，一定條件下還可以相互轉(zhuǎn)化。從功能角度區(qū)分，自然資源體現(xiàn)自然的實體功能，反映自然對于人類的直接有用性；生態(tài)環(huán)境體現(xiàn)自然的受納功能和服務(wù)功能，與人類是客體與主體的關(guān)系。

2自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管可能存在的交叉點

由于自然資源和生態(tài)環(huán)境相互依存、相互轉(zhuǎn)化、相互影響，自然資源和生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管，可能會存在一些交叉。例如，在空間規(guī)劃體系統(tǒng)一構(gòu)建、國土空間管制規(guī)則制定過程中，生態(tài)紅線的劃定、評價和監(jiān)督；山水林田湖草的整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理的分工協(xié)作；自然資源和生態(tài)環(huán)境保護的責任清單和監(jiān)管邊界的界定。

3完善自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的建議

一是將生態(tài)紅線作為核心內(nèi)容納入國土空間規(guī)劃統(tǒng)一劃定。生態(tài)紅線的主要載體，是森林、草原、濕地、河流、湖泊等具有自然屬性的國土空間。生態(tài)紅線劃定的根本目的，是通過劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，實現(xiàn)生態(tài)空間用途管制，維護國家生態(tài)安全，即：劃定生態(tài)紅線的根本目的和關(guān)鍵手段，是生態(tài)空間用途管制。而生態(tài)空間用途管制，是國土空間用途管制的重要內(nèi)容，因此，生態(tài)紅線劃定，應(yīng)納入統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、權(quán)威的國土空間規(guī)劃體系，與城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線等一起作為空間規(guī)劃的核心內(nèi)容，在規(guī)劃編制時系統(tǒng)考慮，相互協(xié)調(diào)，宜水則水，宜林則林，宜礦則礦，宜建則建，以實現(xiàn)各類空間的有機融合和統(tǒng)籌安排，促進自然生態(tài)空間的系統(tǒng)保護。生態(tài)紅線的評價、調(diào)整和考核等工作，也應(yīng)納入空間規(guī)劃實施評價和考核體系統(tǒng)籌實施。

二是創(chuàng)新自然生態(tài)空間的統(tǒng)一監(jiān)管模式。集成各行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、自然資源調(diào)查與評價、法定規(guī)劃、審批等空間數(shù)據(jù)，構(gòu)建統(tǒng)一的信息庫，作為自然資源監(jiān)管的大平臺；在原有土地督察部門的基礎(chǔ)上，整合相關(guān)執(zhí)法隊伍，以國土空間規(guī)劃為標準，對范圍擴大后的自然資源規(guī)劃、利用進行有效監(jiān)督，對資源開發(fā)利用過程中可能造成自然資源浪費破壞的行為進行規(guī)避和懲治，完善自然資源保護職責，各相關(guān)部門需共同促進國家自然生態(tài)空間保護和自然資源的綠色開發(fā)。

三是生態(tài)紅線與保護區(qū)面積的劃定應(yīng)與保護政策措施相適應(yīng)。從國際經(jīng)驗看，如果生態(tài)紅線和保護區(qū)劃定的面積越大，則相應(yīng)的保護政策越需要有一定的彈性；如果將生態(tài)紅線和保護區(qū)面積劃實劃小，則相應(yīng)的管控政策措施則應(yīng)更嚴更硬。建議在堅持保護生態(tài)的前提下，自然資源保護與開發(fā)利用應(yīng)體現(xiàn)“面上保護，點上開發(fā)”的原則，綜合考慮生態(tài)紅線內(nèi)允許適度的人類活動的合理性。建議依據(jù)我國的發(fā)展需求與自然資源國情，科學劃定生態(tài)紅線面積，并制定切合實際的管制規(guī)則和政策措施，防止不切實際的盲目擴大劃定面積或搞“一刀切”的政策。

關(guān)于自然資源資產(chǎn)及其管理職責研究

自然資源資產(chǎn)指具有稀缺性和明確的產(chǎn)權(quán)，并能在今后和未來給所有者帶來經(jīng)濟收益或其他福利的自然資源。完善自然資源資產(chǎn)管理，重點是明確國有自然資源資產(chǎn)主體和權(quán)利，建立權(quán)責統(tǒng)一的委托代理制度，同時完善中央企業(yè)國有土地等自然資源資產(chǎn)管理制度。

1自然資源資產(chǎn)的定義

自然資源轉(zhuǎn)化為自然資源資產(chǎn)需要具備稀缺性、有用性、產(chǎn)權(quán)明確三個基本條件。由此，自然資源資產(chǎn)定義為具有稀缺性、有用性（包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益）及產(chǎn)權(quán)明確的自然資源。

2015年財政部印發(fā)的《政府會計準則》，已將自然資源資產(chǎn)納入政府資產(chǎn)。根據(jù)會計準則，將自然資源資產(chǎn)定義為：會計主體過去的經(jīng)濟業(yè)務(wù)或者事項形成的，由會計主體控制的，預期能產(chǎn)生服務(wù)潛力或者代理經(jīng)濟利益流入的經(jīng)濟資源。綜合以上兩種觀點，自然資源資產(chǎn)應(yīng)定義為指具有稀缺性和明確的產(chǎn)權(quán)，并能在今后和未來給所有者帶來經(jīng)濟收益或其他福利的自然資源。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將生態(tài)系統(tǒng)和聚居環(huán)境納入自然資源范疇。因此，除了地、礦、林、草、水等能產(chǎn)生經(jīng)濟收入，構(gòu)成產(chǎn)權(quán)主體經(jīng)營性資產(chǎn)的經(jīng)濟資源外，具有保護價值和公益屬性的生態(tài)環(huán)境，也是重要的自然資源資產(chǎn)。

2國有自然資源資產(chǎn)管理存在的主要問題

一是國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位，權(quán)益不落實。國有自然資源資產(chǎn)分為已處置的資產(chǎn)和未處置的資產(chǎn)。自然資源部履行所有權(quán)人權(quán)利的部分應(yīng)為未處置的自然資源資產(chǎn)。按照目前法律規(guī)定，國有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)由國務(wù)院代為行使。如，法律規(guī)定“礦產(chǎn)資源屬國家所有，國務(wù)院行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)”，為此，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革的通知》（國發(fā)〔2007〕29號）明確了開采礦產(chǎn)資源所得權(quán)益中央與地方的分配關(guān)系。但實際工作中，絕大部分自然資源的處置權(quán)和收益權(quán)由地方政府行使。完成處置后，這些自然資源不構(gòu)成任何一級政府的資產(chǎn)項。由此產(chǎn)生的問題是，地方政府開發(fā)、實際利用這些資源（如濕地、未利用地等），作為所有權(quán)行使人的中央政府，只具有行政管理權(quán)力，在實際上不能行使資產(chǎn)處置等主體權(quán)利。

按照目前的法律政策框架，自然資源部可以直接行使國有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利的事項，主要是部分礦種礦業(yè)權(quán)的出讓和國有企業(yè)改革過程中的土地資產(chǎn)處置。由于省級以上政府國有企業(yè)改革劃撥土地的性質(zhì)轉(zhuǎn)換，既可以通過向市、縣政府補繳出讓金的方式轉(zhuǎn)為出讓土地，也可經(jīng)省級以上政府批準以作價出資（入股）或授權(quán)經(jīng)營進行處置。所以，這類資產(chǎn)可以屬于不同層級政府的資產(chǎn)，但不能構(gòu)成土地所有者資產(chǎn)，同時由于這類資產(chǎn)仍被政府作為出資進入改革后的企業(yè)，按照企業(yè)國有資產(chǎn)法的規(guī)定，應(yīng)由履行出資人職責的機構(gòu)負責監(jiān)管。

二是部分國有自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬不清，權(quán)能劃分不明確。依據(jù)憲法和法律，我國自然資源資產(chǎn)采取分級、分部門管理的形式。以土地資源為例，國有林地、草地處置權(quán)限由原國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部設(shè)定；國有林場、農(nóng)場、牧場的土地使用權(quán)由國有企業(yè)行使，國家的所有者權(quán)益沒有得到清晰體現(xiàn)。大量的國有土地以作價出資、入股的方式進入國有企業(yè)資產(chǎn)，政府與企業(yè)之間處置權(quán)和收益權(quán)劃定不清。產(chǎn)權(quán)關(guān)系及權(quán)能劃分不清，導致中央政府與地方政府在實際資源處置權(quán)與所有者行使處置權(quán)之間存在法理邏輯沖突；政府不同機構(gòu)之間權(quán)力邊界不明確，實際管理中存在混亂或缺位現(xiàn)象；政府與企業(yè)，特別是與國企之間土地使用權(quán)的經(jīng)濟利益關(guān)系模糊。

3完善自然資源資產(chǎn)管理的政策建議

一是明確國有自然資源資產(chǎn)主體和權(quán)利。建立權(quán)責統(tǒng)一的委托代理制度。應(yīng)改革已有按行政權(quán)力管理國有自然資源資產(chǎn)的制度，實行按經(jīng)濟權(quán)利管理國有自然資源資產(chǎn)的制度。在依法確立自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責的基礎(chǔ)上，根據(jù)生態(tài)文明、經(jīng)濟發(fā)展、職能分工等要求，重要國有自然資源由自然資源部直接履行資產(chǎn)主體職責，其他國有自然資源資產(chǎn)由自然資源部縱向委托地方政府代理，橫向委托國資委、林業(yè)草原、農(nóng)村農(nóng)業(yè)、水利、城建等部門代理，并建立委托代理資產(chǎn)管理機構(gòu)向自然資源部報備制度。

二是完善中央企業(yè)國有土地等自然資源資產(chǎn)管理制度。鑒于中央企業(yè)使用的土地屬于中央政府出資購買的資產(chǎn)，而非以所有者身份以土地使用權(quán)直接作為資本形成的資產(chǎn)，因此，在相關(guān)法律完善前，繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有處置政策，自然資源部繼續(xù)履行處置職能，處置后由國有資產(chǎn)管理部門進行監(jiān)管。但應(yīng)對現(xiàn)有政策進行修改，進一步完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，確實做到權(quán)責一致，對于已處置的自然資源資產(chǎn)要明晰政府與企業(yè)的經(jīng)濟關(guān)系，明確劃分自然資源部與履行國有資產(chǎn)出資人職責機構(gòu)的職能邊界。

關(guān)于自然資源資產(chǎn)負債表研究

以自然資源資產(chǎn)實物量核算起步，探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，編制范圍宜界定為相關(guān)法律明確的土地、森林、草原、礦產(chǎn)資源、海洋、濕地、水、其他資源資產(chǎn)八大類，構(gòu)建符合我國國情的自然資源資產(chǎn)核算表式，并逐步發(fā)揮自然資源資產(chǎn)負債表在自然資源監(jiān)管中的作用，實現(xiàn)履行自然資源所有者和監(jiān)管者職責手段的創(chuàng)新。

1對自然資源資產(chǎn)負債表涵義的理解

自然資源資產(chǎn)負債表是反映某一特定時期(如年末或主要領(lǐng)導任期屆滿)，一個區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)、負債和凈資產(chǎn)的核算表。它是某一時點一定區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)實物量及價值量的靜態(tài)體現(xiàn)，是責任主體保護、開發(fā)、利用自然資源狀態(tài)的一種客觀反映。

多數(shù)專家和學者認為，其借用會計學上的“資產(chǎn)負債表”的平衡等式，可用于考核評價一個國家或地區(qū)在一定時點保有、消耗、補償自然資源資產(chǎn)的自我平衡能力和水平。自然資源負債表的編制，是對現(xiàn)有國民生產(chǎn)總值核算體系的完善。從這個意義上講，開展自然資源的價值量核算，有其內(nèi)在合理性。建議以自然資源資產(chǎn)的實物量核算為主，在此基礎(chǔ)上，按照直接價值來核算自然資源資產(chǎn)價值量。

也有專家認為，在自然資源管理中，自然資源資產(chǎn)更多地體現(xiàn)為實物數(shù)量的概念，并不一定要體現(xiàn)為價值量的概念。自然資源價值量核算非常復雜，且行政成本很高，另外，價值量的概念不能同時反映經(jīng)濟價值和生態(tài)價值。專家認為，自然資源負債，宜界定為自然資源的消耗與補充之差，是應(yīng)以實物或勞務(wù)償付的資源環(huán)境責任。自然資源的消耗，包括正常的消耗（符合可持續(xù)發(fā)展的消耗）和非正常消耗（損毀、浪費以及非正常原因造成的減少）。自然資源凈資產(chǎn)，應(yīng)界定為一定區(qū)域內(nèi)期末實際擁有的不同質(zhì)量的各類主要自然資源的數(shù)量及價值。因此，自然資源資產(chǎn)負債表的基本關(guān)系等式可表述為：自然資源凈資產(chǎn)=自然資源資產(chǎn)－自然資源負債。作為一項重要的改革探索，分工明確此項工作由國家統(tǒng)計局牽頭，建議自然資源主管部門配合國家統(tǒng)計局做好相關(guān)工作。

2自然資源資產(chǎn)負債表編制的實踐探索

從國際上看，比較成熟和應(yīng)用廣泛的是聯(lián)合國發(fā)布并數(shù)次更新的綜合環(huán)境經(jīng)濟核算體系（SEEA）。截止到2017年，已有109個國家響應(yīng)，69個國家制定了SEEA編制計劃，美國、加拿大、法國、德國、挪威、荷蘭、英國、日本、印度尼西亞等許多國家和地區(qū)，結(jié)合各國情況進行了編制探索實踐。2015年起，我國在8個地方開展了編制自然資源資產(chǎn)負債表試點，探索對具有重要生態(tài)功能的土地、林木和水先行進行核算，取得了初步成果和實踐經(jīng)驗。

但總的來看，我國自然資源資產(chǎn)負債表編制工作還處于試點探索階段，核算內(nèi)容上還不全面，空間上尚未全覆蓋，核算范圍僅限于土地、林木、水三種主要資源，少數(shù)地方試點核算了礦產(chǎn)資源；核算層次僅限于實物量核算，對資源價值量的核算理論、方法等尚在摸索中。當前，國內(nèi)外實踐的難點在于：相關(guān)理論基礎(chǔ)還不完善；由實物量核算到價值量核算，定價難度大、工作量大、行政成本高，可操作性不強；基礎(chǔ)數(shù)據(jù)在分類標準、時效性、連續(xù)性和一致性上仍存在諸多問題。在相關(guān)的地方試點中，這些問題已經(jīng)有所顯現(xiàn)。

3關(guān)于探索編制自然資產(chǎn)負債表的建議

一是明確編制范圍。自然資源的種類繁多，編制資產(chǎn)負債表，應(yīng)當就當?shù)氐闹饕Y源和優(yōu)勢資源納入表中進行統(tǒng)計核算。建議主要范圍界定為相關(guān)法律明確的土地、森林、草原、礦產(chǎn)資源、海洋、濕地、水、其他資源資產(chǎn)八大類。

二是以自然資源資產(chǎn)實物量核算起步，探索編制自然資源資產(chǎn)負債表。通過自然資源資產(chǎn)核算，客觀反映在某一時點，自然資源資產(chǎn)的種類、數(shù)量、質(zhì)量，以及一定時間段內(nèi)自然資源資產(chǎn)的變化，全面反映我國自然資源資產(chǎn)“家底”。

三是構(gòu)建符合我國國情的自然資源核算表式。充分考慮我國國土遼闊、資源豐富、區(qū)域差異大的特點，設(shè)計一套符合我國自然資源國情的自然資源資產(chǎn)核算表式，既能正確反映自然資源資產(chǎn)實物量及增減變化情況，又簡便易行，節(jié)約行政成本。

四是逐步發(fā)揮自然資源資產(chǎn)負債表在自然資源監(jiān)管中的作用。編制自然資源資產(chǎn)負債表作為履行自然資源所有者和監(jiān)管者職責的創(chuàng)新手段，將會發(fā)揮越來越重要的作用，但當前，自然資源資產(chǎn)負債表成果應(yīng)主要立足于為評價考核提供基礎(chǔ)信息。

關(guān)于自然資源有償使用制度研究

應(yīng)按照深化要素市場改革的要求，分類推進自然資源資產(chǎn)市場體系建設(shè)。推進建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，完善陸海統(tǒng)籌的海域使用權(quán)市場，完善以采礦權(quán)為核心的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)市場，建立以用水配額為核心的地方政府間水權(quán)交易市場，并加強礦產(chǎn)資源、生物性資源、水資源市場的監(jiān)管。條件成熟的情況下，將自然資源基于行政權(quán)力的交易，轉(zhuǎn)為基于資產(chǎn)權(quán)利的交易。

1當前自然資源有償使用的現(xiàn)狀

自然資源有償使用制度是生態(tài)文明制度體系的重要內(nèi)容，也是自然資源部一項重要職責。按照黨中央、國務(wù)院部署，土地、水、礦產(chǎn)、森林、草原、海域海島等六類全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革正在推進。其中，國有土地及礦產(chǎn)、海域海島、水資源的有償使用工作已全面展開，國有森林資源和草原資源資產(chǎn)的有償使用改革正在部署試行。集體經(jīng)營建設(shè)用地入市改革正在試點。

有償使用制度是國家行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的體現(xiàn)。界定產(chǎn)權(quán)、明晰產(chǎn)權(quán)是引入市場機制配置資源、實現(xiàn)有償使用的前提。目前，國有土地、礦產(chǎn)資源、集體農(nóng)用地及屬于生物資產(chǎn)的林、草產(chǎn)權(quán)制度相對完善，以土地使用權(quán)、探礦權(quán)與采礦權(quán)，以及耕地、林地、草地的承包經(jīng)營權(quán)等為主體，已初步形成自然資源產(chǎn)權(quán)體系，其他自然資源尚無明確的產(chǎn)權(quán)類型和對應(yīng)權(quán)能。

另外還存在一些突出問題，譬如，作為資產(chǎn)所有者權(quán)益體現(xiàn)的自然資源有償使用，有的還未實現(xiàn)有償使用全覆蓋，有的與基于行政權(quán)力的稅費關(guān)系相混淆，如現(xiàn)行的資源稅制度中部分體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源有償使用的內(nèi)涵。

2建立統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)市場體系

總體而言，自然資源資產(chǎn)是以土地、海域等為本底的資產(chǎn)，水資源、礦產(chǎn)資源、生物資產(chǎn)是依附其上的自然資源資產(chǎn)。在我國，土地、海域資源交易是使用權(quán)的交易，林地、草地、耕地等農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)實質(zhì)上也是使用權(quán)。因此，應(yīng)按照深化要素市場改革的要求，分類推進自然資源資產(chǎn)市場體系建設(shè)。

一是推進建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。改革的取向是，城鄉(xiāng)土地市場不可分割，要堅定不移地推進構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場體系和制度的改革目標。主要考量是：（1）中央對建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場有明確要求，國務(wù)院對相應(yīng)的管理職能有明確定位；（2）統(tǒng)一自然資源調(diào)查、規(guī)劃、登記以及市場監(jiān)管等，在規(guī)則上要求統(tǒng)一；（3）按照城鄉(xiāng)土地同權(quán)、同價、同責的要求，在政策制度上要求統(tǒng)一；（4）對土地要素市場的監(jiān)管要求統(tǒng)一；（5）對要素市場信息化平臺建設(shè)要求統(tǒng)一，不能分割。

二是完善陸海統(tǒng)籌的海域使用權(quán)市場。在統(tǒng)籌陸海規(guī)劃的前提下，屬于用地的部分按土地市場規(guī)則管理，屬于用海的部分，按海域使用權(quán)市場規(guī)則管理。

三是完善以采礦權(quán)為核心的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)市場。明確礦產(chǎn)資源有償使用體現(xiàn)在開采環(huán)節(jié)（只有在開采環(huán)節(jié)才有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移）。進一步改革探礦權(quán)管理制度，鼓勵各類社會資本參與探礦活動。

四是建立以用水配額為核心的地方政府間水權(quán)交易市場。

五是加強礦產(chǎn)資源、生物性資源、水資源市場的監(jiān)管。

在條件成熟的情況下，國有自然資源資產(chǎn)交易管理思路需做調(diào)整。

按照市場經(jīng)濟規(guī)則，商品交易屬于資產(chǎn)權(quán)利行為。我國國有自然資源實行按政府層級分級處置制度，其交易更多基于行政權(quán)力，而非資產(chǎn)所有者權(quán)利，因而形成了按交易價格區(qū)分的使用制度，劃撥被賦予無償?shù)暮x，出讓被賦予有償?shù)暮x，但其法律規(guī)定和實際操作并非如此。通常情況下，劃撥只是支付了不高于政府取得成本的價格，并非無償。

因此，按照黨的十九大提出的經(jīng)濟體制改革必須以產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵等要求，應(yīng)對自然資源資產(chǎn)交易規(guī)則作出調(diào)整，將自然資源基于行政權(quán)力的交易，轉(zhuǎn)為基于資產(chǎn)權(quán)利的交易。在符合國家規(guī)劃、規(guī)則的前提下，自然資源資產(chǎn)的交易均為市場交易，從而實現(xiàn)自然資源的全面有償使用。

政府通過用途管制、市場監(jiān)管、利用監(jiān)管等行政措施，加強對自然資源市場的統(tǒng)一監(jiān)管，對具有公益性生態(tài)價值的自然資源實行特殊保護。自然資源有償使用既要考慮不同類型資源的差異性，也要考慮與以往行政管理的銜接。

3關(guān)于自然資源管理的國際經(jīng)驗與借鑒研究

對自然資源實行綜合統(tǒng)一管理是國際趨勢。主要國家的自然資源管理機構(gòu)正向綜合化、產(chǎn)業(yè)化與生態(tài)一體化方向發(fā)展，資源管理、產(chǎn)業(yè)管理、生態(tài)管理和資產(chǎn)管理等職能日趨融合。并通過橫向擴權(quán)、縱向簡政、建立協(xié)調(diào)機制等方式，不斷優(yōu)化自然資源管理職能，并實現(xiàn)全域生態(tài)管理。

各國自然資源管理模式不盡相同，一般由其基本國情、資源稟賦、發(fā)展階段等因素決定?？偟内厔菔牵?/span>

一是對自然資源實行綜合統(tǒng)一管理是國際趨勢。在現(xiàn)代信息技術(shù)的推動下，主要國家的自然資源管理機構(gòu)正向綜合化、產(chǎn)業(yè)化與生態(tài)一體化方向發(fā)展，資源管理、產(chǎn)業(yè)管理、生態(tài)管理和資產(chǎn)管理等職能日趨融合。據(jù)不完全統(tǒng)計，至少有30多個國家明確設(shè)立自然資源部，比如俄羅斯、加拿大、菲律賓、巴基斯坦以及南美洲、非洲等國家和地區(qū)；美國、法國、日本、韓國、澳大利亞等國雖無自然資源部之名，卻有自然資源部之實；德國、英國、南非、巴西、印度等國，自然資源管理職能則分散于多個管理機構(gòu)。

二是通過橫向擴權(quán)、縱向簡政、建立協(xié)調(diào)機制等方式，不斷優(yōu)化自然資源管理職能。一方面，立足資源作為基本生產(chǎn)要素，實行自然資源的全流程立體化管理，如日本國土交通省將資源管理工作放在國家經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的源頭，對各種自然資源進行產(chǎn)業(yè)和生態(tài)并重管理。另一方面，通過簡政和權(quán)力下放，解決中央機構(gòu)業(yè)務(wù)過多難題。尤其是通過應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，讓中央政府/聯(lián)邦政府有更多精力用于戰(zhàn)略指導、規(guī)劃管理和政策引導。此外，注重綜合協(xié)調(diào)機制的建立。比如，美國內(nèi)政部通過設(shè)立各類資源協(xié)調(diào)工作辦公室，向相關(guān)機構(gòu)派出聯(lián)絡(luò)員或代表，以及利用合作協(xié)議或諒解備忘錄劃清管理界限等方式，有效地解決了管理機構(gòu)職能交叉問題。

三是以契約方式實現(xiàn)全域生態(tài)管理。目前，主要國家多對自然資源與生態(tài)環(huán)境的管理機構(gòu)采取并行設(shè)置方式，相比較而言，自然資源部門的職能側(cè)重于增強自然資源對經(jīng)濟的貢獻；環(huán)境管理部門側(cè)重于通過生態(tài)管護和污染防治改善生活質(zhì)量。加拿大、英國、日本等國采用“契約”方式加強各門類資源管理中的生態(tài)綜合管護，通過協(xié)調(diào)與合作，實現(xiàn)全域生態(tài)管理目標。以加拿大為例，政府把生態(tài)保護作為各類資源政策、規(guī)劃和計劃的組成部分，其他部門的政策、規(guī)劃等都必須滿足生態(tài)管護的總目標。

四是與基本國情和發(fā)展階段相適應(yīng)，科學劃定生態(tài)保護面積。我國是世界上唯一劃定生態(tài)保護紅線的國家。國際上在生態(tài)保護地劃定方面與我國生態(tài)保護紅線劃定的思路較相似。目前世界主要國家的生態(tài)保護地劃定大都基于本國國情，面積約在10%~20%左右。比如，美國目前陸地保護地的區(qū)域相當于其陸地面積的16%；加拿大國土和內(nèi)陸水域的10%以及海域的0.7%已經(jīng)被劃入自然生態(tài)保護地體系；俄羅斯保護地體系面積約為11%；日本自然生態(tài)保護地總面積約占14%；德國自然生態(tài)保護地面積比例在25%以上。