新時期國土空間規(guī)劃的職能構架與路徑

按照實施國土空間統(tǒng)一用途管制的工作要求，從“多規(guī)合一”和協(xié)調(diào)空間供需角度，國土空間規(guī)劃本質(zhì)應為供給側結構性改革的空間落實方案，主要任務涉及8個方面。

構建系統(tǒng)完備、功能突出的生態(tài)產(chǎn)品供給空間體系

1.力促生態(tài)保護紅線空間邊界與功能的“雙完整”。從國家生態(tài)安全層面，解決單要素生態(tài)保護紅線存在的插花化和破碎化問題，完善部分紅線邊界偏差，強化多功能重疊型生態(tài)紅線的嚴格保護，明確可供科研、旅游、觀光等綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)紅線管制規(guī)則及允許比例。

2.重塑生態(tài)產(chǎn)品供給盈余的生態(tài)空間新格局。針對違法違規(guī)、嚴重破壞生態(tài)、無主低效的建設空間，謀劃和實施“退建還生”系統(tǒng)工程。同時，適度擴大重要生態(tài)空間范圍和面積。

3.引導非紅線重要自然生態(tài)空間綠色開發(fā)。在省級國土空間規(guī)劃中劃定非紅線自然生態(tài)空間有限開發(fā)范圍和邊界，分區(qū)制定有限開發(fā)管制規(guī)則，形成不同類型綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導目錄，根據(jù)不同類型國家公園生態(tài)空間主導類型和關鍵功能，形成分類分級的國家公園綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展管控政策。

建設綠色安全、品質(zhì)優(yōu)秀的農(nóng)產(chǎn)品供給空間

全面夯實耕地紅線，提高耕地資源保有量。適度重組重構各類農(nóng)業(yè)用地，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間配置新模式。力促耕地與山水林湖草生命協(xié)同，實施土地綜合整治工程。引導各類農(nóng)業(yè)園區(qū)有序發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興奠定基礎。

構筑高質(zhì)高效、區(qū)域協(xié)同的城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活產(chǎn)品供給空間

全國城鄉(xiāng)建設用地空間配置應堅持“鎖定總量、優(yōu)化分量（結構）、引導流量、減合增量（城鄉(xiāng)間）和提高質(zhì)量”原則，分3個階段進行配置指引：2018年～2025年，滿足國家人口增長和中西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展與建設需要，城鄉(xiāng)建設空間規(guī)?？偭繎栽?，東部地區(qū)應力促實現(xiàn)城鄉(xiāng)增減平衡；2025年～2030年，隨著人口規(guī)模進入穩(wěn)定期，基礎設施格局基本成型，建設空間規(guī)?；痉€(wěn)定；2030年～2035年，人口規(guī)模因老齡化而明顯下降，全國城鄉(xiāng)建設空間正式進入減量化階段。

從空間分異特征看，人口要素將進一步向大都市區(qū)和城鎮(zhèn)群集聚，城鄉(xiāng)建設用地迫切需要打破地市行政邊界，統(tǒng)一配置管理。全國規(guī)劃應確定2035年城鄉(xiāng)建設空間和城鎮(zhèn)建設空間總規(guī)模，建立“一體化”配置管制模式：一是統(tǒng)一劃定形成城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，建立市市間、市鄉(xiāng)間“地隨人走”的用地流動機制和彈性調(diào)整機制；二是注重城鎮(zhèn)群內(nèi)部交通廊道節(jié)點縣鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)建設空間拓展保障；三是建立城鎮(zhèn)群內(nèi)市場化“增減掛鉤”“增存掛鉤”模式，將部分集體建設用地直接納入城鎮(zhèn)建設空間利用范圍；四是統(tǒng)一規(guī)劃城鄉(xiāng)居住、工業(yè)、交通基礎設施、公共服務、民生工程、防災減災等空間體系；五是形成城鎮(zhèn)群“一體化”自然生態(tài)網(wǎng)絡空間和景觀體系。

以產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化為依據(jù)，將城鎮(zhèn)分為國際化大都市、國家重點城市、區(qū)域核心城市、農(nóng)業(yè)型城鎮(zhèn)等類型，結合“雙評價”結果，差別化制定工業(yè)生產(chǎn)空間規(guī)模指引方案，以空間配置優(yōu)化倒逼產(chǎn)業(yè)升級。

規(guī)劃立足自身、顯化優(yōu)勢的重要礦產(chǎn)能源產(chǎn)品供給空間

建設綠色礦業(yè)空間體系主要從以下幾方面進行規(guī)劃設計：1.多維度確定關鍵礦種。以國家2035年戰(zhàn)略必需、經(jīng)濟社會對外依存度較高、人民生活高度依賴、國外大公司高度掌控為判定依據(jù)。

2.實施礦產(chǎn)資源開發(fā)與空間保護綜合價值比選。若上述關鍵礦種經(jīng)濟可利用富集地分布在非紅線生態(tài)保護空間范圍，就應開展空間開發(fā)與保護選擇價值比選。

3.形成保障國家資源安全的基準礦業(yè)空間體系。差別化形成基準勘查、基準開采、基準儲備3類礦業(yè)基準空間，分別實施生態(tài)環(huán)境效益管控為先的綠色礦業(yè)發(fā)展空間政策。

建設集約高效、功能互補的交通等基礎設施網(wǎng)絡空間

一是構建交通等基礎設施空間網(wǎng)絡體系。明確近期設施建設網(wǎng)絡格局和關鍵走向，確定新增空間需求和空間矛盾關鍵位置點。二是做好國家重大項目空間預留。提出空間預留方案，形成耕地和生態(tài)占補平衡空間落實舉措。三是形成基礎設施空間節(jié)約集約利用管制標準和安全預防方案。

提供彰顯文明、體現(xiàn)魅力的歷史文化產(chǎn)品供給空間

具有悠久歷史和能夠代表中華民族文化精神的各類遺跡、古跡、墓葬、建筑群等集聚地和傳統(tǒng)村落，都應確定為國家歷史文化保護空間。國土空間規(guī)劃致力于以有限開發(fā)促進全面保護，在省級和地市層面形成保護地有限開發(fā)的空間利用管制規(guī)則，明確開發(fā)強度上限。對于開發(fā)潛力較好的保護地，可以出臺專項政策。

形成陸海協(xié)同、開發(fā)保護得力的海島海岸綠色發(fā)展帶

國土空間規(guī)劃應按照統(tǒng)一空間分類標準，劃定各類型海岸線開發(fā)保護規(guī)模和布局。11個沿海省區(qū)市統(tǒng)一劃定港口及工業(yè)岸線、城鎮(zhèn)建設岸線、旅游觀光岸線、休閑游憩岸線、養(yǎng)殖岸線、生態(tài)保護岸線和保留岸線，以此形成近海海域用途管制方案，使海域與陸地國土空間實現(xiàn)利用分類和管制要求的同質(zhì)化。

建立和諧穩(wěn)定、逐步繁榮的邊境國土空間發(fā)展帶

我國有著豐富的陸域邊境線，國土空間規(guī)劃及相關省級規(guī)劃應重視邊境空間開發(fā)保護戰(zhàn)略的設計，可從以下3方面進行謀劃：一是大力推進邊境線重點縣、鎮(zhèn)建成區(qū)規(guī)模化發(fā)展和建設。二是注重邊境地區(qū)開發(fā)保護相協(xié)調(diào)。在嚴格國土空間開發(fā)保護管控的基礎上，以“興農(nóng)興貿(mào)”帶動邊境國土安全體系建設。三是適時適地實施邊境國土戰(zhàn)備空間預留。