探索一條符合中國實(shí)際的鄉(xiāng)村振興之路——浙江省農(nóng)村全域土地綜合整治的實(shí)踐與前瞻

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浙江農(nóng)村土地綜合整治試點(diǎn)堅持把科學(xué)規(guī)劃放在首位，著力以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)整治實(shí)踐，提高資源環(huán)境承載力，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興的自然基礎(chǔ)。一是以整鄉(xiāng)整村為對象，按照“全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治”的理念，統(tǒng)籌全域生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，統(tǒng)籌山水林田湖路村系統(tǒng)治理，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。二是以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，加強(qiáng)多規(guī)融合，重點(diǎn)落實(shí)“縮減自然村、拆除空心村、改造城中村、搬遷高山村、保護(hù)文化村、培育中心村”的要求，優(yōu)化村莊布局。三是結(jié)合村土地利用規(guī)劃編制，探索農(nóng)村土地精細(xì)化管理。具體做法，各地結(jié)合實(shí)際各有側(cè)重。

杭州市西湖區(qū)經(jīng)過多年發(fā)展，目前仍保留為農(nóng)村形態(tài)的有雙浦、三墩兩個鎮(zhèn)，其所面臨的土地利用問題在城鄉(xiāng)結(jié)合部具有典型性，即耕地利用碎片化、非農(nóng)化，耕地拋荒或用于堆場、溫室甲魚塘等問題突出，非農(nóng)化比例高達(dá)85%以上；村莊用地?zé)o序化，沿山沿路、房前屋后、院內(nèi)院外違法建筑隨處可見；農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展低小散，加工、銷售和住宿“三合一”現(xiàn)象普遍，違建房屋出租混亂。西湖區(qū)針對上述問題，率先組織編制了雙浦、三墩兩鎮(zhèn)農(nóng)村全域土地整治規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)拆違控違、治水剿劣、田園清潔、礦山治理、土地流轉(zhuǎn)、水田墾造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、城中村改造提升、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治等十大行動。其重點(diǎn)，一是科學(xué)開發(fā)利用，按照“總量鎖定、流量彈性”的思路，通過建設(shè)用地復(fù)墾，騰挪集聚、增減掛鉤，整合優(yōu)化建設(shè)用地空間布局；二是嚴(yán)格控制保護(hù)，將建設(shè)用地復(fù)墾新增耕地與周邊優(yōu)質(zhì)耕地進(jìn)行連片化整理，與永久基本農(nóng)田一起進(jìn)行集中連片保護(hù)；三是強(qiáng)化整治修復(fù)，建立土地整治激勵機(jī)制，加大耕地、廢棄礦山等修復(fù)力度，優(yōu)化生態(tài)格局。

位于杭州市余杭區(qū)的良渚新城項目區(qū)，擁有“近郊貼城”的區(qū)位優(yōu)勢、底蘊(yùn)深厚的良渚文化以及豐富多樣的農(nóng)業(yè)資源和特色產(chǎn)業(yè)。項目區(qū)范圍涵蓋東塘河等5村，其土地綜合整治規(guī)劃堅持生態(tài)紅線不突破、耕地不減少質(zhì)量有提升、建設(shè)用地不增加的原則，統(tǒng)籌農(nóng)田墾造、水系梳理、景觀提升、散落村居撤并、保留村莊建筑改造、村鎮(zhèn)環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)集聚升級、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等，著力優(yōu)化鄉(xiāng)村土地利用格局，支撐集田園景觀、時尚休閑、農(nóng)旅文創(chuàng)、智慧有機(jī)農(nóng)業(yè)、科普體驗(yàn)為一體的田園城市建設(shè)。規(guī)劃將以水環(huán)境治理、公共濱水景觀建設(shè)為主的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施與以田園景觀為載體的發(fā)展空間留白相結(jié)合，打造宜居、宜業(yè)、宜游的綜合性農(nóng)業(yè)公園，改善和提升區(qū)域公共環(huán)境，從而增加土地價值，帶動遠(yuǎn)期城市空間的優(yōu)化發(fā)展。

寧波余姚市梁弄鎮(zhèn)地處四明山區(qū)中心，抗日戰(zhàn)爭時期是浙東四明山抗日根據(jù)地的指揮中心。梁弄鎮(zhèn)堅持以全域土地綜合整治為龍頭，引領(lǐng)革命老區(qū)全面小康樣板鎮(zhèn)建設(shè)。該鎮(zhèn)突出多規(guī)融合，全面評估現(xiàn)有各項規(guī)劃執(zhí)行效果，以土地利用總體規(guī)劃為底盤，整合產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢再造、公共服務(wù)導(dǎo)入、人居環(huán)境重塑、文旅功能提升、鄉(xiāng)村文脈傳承等多種目標(biāo)和發(fā)展訴求，精心編制《梁弄鎮(zhèn)全域土地綜合整治實(shí)施方案》，全域規(guī)劃優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，全域設(shè)計保護(hù)提升生態(tài)、業(yè)態(tài)、文態(tài)、形態(tài)，全域布局農(nóng)地整理、耕地墾造、村莊遷并、產(chǎn)業(yè)進(jìn)退和生態(tài)治理等整治工程。到去年底，全鎮(zhèn)完成生存環(huán)境低劣片區(qū)人口“內(nèi)聚外遷”、零星村莊遷并集中、地質(zhì)災(zāi)害避讓搬遷和低小散亂污企業(yè)整體騰退，墾造耕地1000余畝，復(fù)墾建設(shè)用地近800畝，建成商務(wù)會展教育培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)基地和4萬余畝特色四季鮮果基地，初步實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)、鄉(xiāng)村美、產(chǎn)業(yè)特、文明濃、農(nóng)民富、集體強(qiáng)的目標(biāo)。

地處浙東南沿海的溫嶺市，人口密度超過1300人/平方公里，人均耕地僅有0.44畝。近年來，溫嶺強(qiáng)化全域土地綜合整治的先導(dǎo)作用，努力緩解土地瓶頸制約。2017年，溫嶺完成246個村的規(guī)劃編制，利用村莊原有布局實(shí)行彈性規(guī)劃，許多農(nóng)民因此受益。全年審批農(nóng)民建房6729間，是前兩年總和的2倍多，其中利用存量土地審批農(nóng)民建房5550間，占總數(shù)的82.4%。2018年，溫嶺遵循“減量、集聚、整合、提升”的思路，組織編制橫峰大道兩側(cè)15個村的土地利用規(guī)劃，通過整村搬遷復(fù)墾，人均村莊用地從86平方米降到51平方米，產(chǎn)生流量建設(shè)用地1322畝；耕地內(nèi)部非耕地零星圖斑數(shù)減少1321個，減少比例達(dá)到100%。

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浙江農(nóng)村土地整治從標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)到“千村示范、萬村整治”，再到全域土地綜合整治，既是整治范圍日益拓展的過程，更是整治內(nèi)涵不斷深化的過程，其根本標(biāo)志就是整治對象從農(nóng)田單要素整理日益走向“山水林田湖路村”全要素整治，整治目標(biāo)由增加有效耕地面積、提高耕地綜合產(chǎn)能走向構(gòu)建“山水林田湖”生命共同體，筑牢鄉(xiāng)村振興的生態(tài)基礎(chǔ)。一批全域土地綜合整治的典型相繼出現(xiàn)，為鄉(xiāng)村振興提供了持久和強(qiáng)勁的動力。

地處浙江中部的武義是“八山半水分半田”的山區(qū)縣，也是浙江下山脫貧的發(fā)源地。近年來，武義以異地搬遷為突破口，將土地整治與下山脫貧、地災(zāi)隱患點(diǎn)“三年清零”、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、民宿經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境綜合整治等有機(jī)整合，積極打造全域土地綜合整治平臺，統(tǒng)籌開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、宜耕土地開發(fā)、農(nóng)用地整理、建設(shè)用地復(fù)墾、低效用地再開發(fā)、廢棄礦山綜合治理等各項工程，分期分批對農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地實(shí)施綜合整治。己有425個自然村、51106人實(shí)現(xiàn)異地搬遷?！笆濉逼陂g建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田14.67萬畝，墾造耕地7530畝，向外有償調(diào)劑新增耕地1.11萬畝。農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集中集聚、空間形態(tài)集約高效的土地利用格局初具雛形。

溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn)中對口村, 過去以布腳料加工、褪色染料加工、初級氣流紡、廢舊衣服收購等為主業(yè)，村莊環(huán)境臟亂差，房屋安全隱患多，集體經(jīng)濟(jì)薄弱，是名副其實(shí)的后進(jìn)村。近年來，該村以開展農(nóng)村土地綜合整治為突破口，深度推進(jìn)山水林田湖綜合整治。其主要做法，一是念好“拆字訣”，有步驟地依法拆除違法建筑；二是念好“整字訣”，拆建并舉、拆綠并進(jìn)、拆復(fù)同步，全面提升村容村貌；三是念好“建字訣”，集聚建設(shè)農(nóng)民新居和公共設(shè)施。已完成綜合整治面積101畝，拆除第一批危舊房300間，建成第一期美麗民居586套，利用拆后復(fù)墾土地35畝建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園，初步繪就一幅“小橋流水、粉墻黛瓦、柳枝低垂、西風(fēng)斜陽”的美景，極大提高了村民的獲得感和幸福感。

建德市欽堂鄉(xiāng)葛塘村從昔日“扁擔(dān)挑不進(jìn)、院落臟亂差、娶媳婦困難”的村落，近年來一躍而成“庭院精巧、道路寬敞、山清水秀”的美麗鄉(xiāng)村，也得益于全域土地綜合整治。葛塘村以編制實(shí)施村莊總體規(guī)劃和田園綜合體、夜間景觀、休閑民宿等子規(guī)劃為基礎(chǔ)，拆違、整治和建新一起抓，全面打造美麗田園、美麗庭院、美麗村莊，著力放大土地整治的整體效應(yīng)。已完成拆違和舊村改造3萬平方米，合理調(diào)配農(nóng)民宅基地，新建農(nóng)房65幢，參與美麗庭院創(chuàng)建的農(nóng)戶達(dá)到85%以上，全面實(shí)施河道整治及整村綠化工程，村莊面貌實(shí)現(xiàn)大變樣，被村民稱贊“三年干了三十年想干的事”。

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浙江全域土地綜合整治的崛起，不僅帶來了土地整治內(nèi)涵和外延的變化，也促進(jìn)了土地治理方式的革新，特別是推動了以土地整治為平臺和紐帶的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，如“土地整治+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”“土地整治+農(nóng)村旅游”“土地整治+生態(tài)建設(shè)”“土地整治+鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)”等等?！巴恋卣?”模式的出現(xiàn)，有效延長了土地整治的產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和生態(tài)鏈，極大豐富了土地整治功能，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了強(qiáng)勁動力。

西湖區(qū)按照“土地整治+”模式在雙浦、三墩兩鎮(zhèn)推進(jìn)十大行動，環(huán)境、生態(tài)、保護(hù)、民生、經(jīng)濟(jì)全方位發(fā)展，交出了靚麗的“五本賬”。一是環(huán)境賬。通過城中村改造、小城鎮(zhèn)綜合環(huán)境整治、拆違控違等行動，區(qū)域環(huán)境面貌發(fā)生蝶變，“臟亂差”變成“大花園”。二是生態(tài)賬。以治水剿劣、礦山治理為抓手，大力實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程，境內(nèi)30條劣V類河道全部摘帽，水清岸綠的美景重現(xiàn)。三是保護(hù)賬。大力開展田園清潔和水田墾造行動，優(yōu)質(zhì)耕地全面恢復(fù)，低端業(yè)態(tài)全部清除，土地管理秩序井然。四是民生賬。在綜合整治基礎(chǔ)上全面實(shí)施美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，居住環(huán)境顯著改善，生活品質(zhì)大幅提升。五是經(jīng)濟(jì)賬。生態(tài)優(yōu)勢最終轉(zhuǎn)化發(fā)展優(yōu)勢，農(nóng)民收入增加、集體經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)項目增多、發(fā)展空間增大。

衢州市衢江區(qū)三年前啟動富里農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，涉及2個鎮(zhèn)6個行政村。試驗(yàn)區(qū)著力打造丘陵盆地區(qū)域全域土地綜合整治的樣板工程，從根本上改善區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)居環(huán)境，進(jìn)而實(shí)施“土地整治+美麗鄉(xiāng)村建設(shè)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)+特色產(chǎn)業(yè)”。主要包括：以墾造耕地、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和耕地質(zhì)量提升為基礎(chǔ)，培育農(nóng)業(yè)信息化產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)；實(shí)行大項目、大統(tǒng)籌、大整治運(yùn)作，推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”，發(fā)展規(guī)?；?、集約化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；統(tǒng)籌村莊用地整治、農(nóng)村危舊房改造、村莊基礎(chǔ)設(shè)施完善等，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)與特色民居相結(jié)合、農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)與健康養(yǎng)生相結(jié)合，提升村莊整體風(fēng)貌，建成特色精品村莊。

余姚市梁弄鎮(zhèn)量身定制土地整治與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目聯(lián)動機(jī)制，推動多種“土地整治+”模式落地。通過“土地整治+特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，建成半山櫻桃基地、百果園、盆景植物園等一批特色四季鮮果園，僅水果一項就助農(nóng)增收人均1萬元以上；通過“土地整治+人口內(nèi)聚外遷”，建成3個農(nóng)民集中安置小區(qū)，引導(dǎo)近7000農(nóng)民移民下山；通過“土地整治+空間資源盤活”，引進(jìn)臺灣健峰培訓(xùn)城、四明湖國際會議中心，以及山水綠活、紫溪原舍、一畝稻田等一批康養(yǎng)民宿新業(yè)態(tài)，吸引中國機(jī)器人峰會永久落戶；通過“土地整治+生態(tài)環(huán)境整治”，建成橫坎頭抗日根據(jù)地舊址、四明湖濱水生態(tài)濕地公園等一批旅游景區(qū)，文旅、會務(wù)、培訓(xùn)成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，2017年，該鎮(zhèn)農(nóng)民人均收入超過寧波市平均水平，鎮(zhèn)級財政收入突破3億元。

發(fā)達(dá)的城市與發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村并存，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。而在發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村現(xiàn)代化過程中，土地政策特別是土地整治都起到了基礎(chǔ)性作用，成為鄉(xiāng)村振興的基本手段。撇開社會制度、發(fā)展階段、人口狀況等因素不論，發(fā)達(dá)國家在長期鄉(xiāng)村治理中所形成的一些理念和做法，可供我們借鑒。

1.因地制宜

由于基本國情和社會背景不同，發(fā)達(dá)國家土地整治各具特色，形成了多種模式，典型的如日本“造村運(yùn)動”、韓國“新村運(yùn)動”、德國“村莊更新”、荷蘭“土地整理”、瑞士“鄉(xiāng)村建設(shè)”、法國“領(lǐng)土整治”、美國“小城鎮(zhèn)建設(shè)”、加拿大“農(nóng)村協(xié)作計劃”等，都取得了成功。其中，日本戰(zhàn)后以振興農(nóng)村為目標(biāo)的“造村運(yùn)動”，更是充分挖掘本地資源，因地制宜打造“一村一品”，形成了為世人稱道的地方特色發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村的可持續(xù)性繁榮。

2.鄉(xiāng)村美化

通過營造優(yōu)美的自然環(huán)境、濃郁的鄉(xiāng)土氣息、完善的基礎(chǔ)設(shè)施，來彰顯農(nóng)村獨(dú)特價值，提升農(nóng)村吸引力，是發(fā)達(dá)國家農(nóng)村土地整治的共同追求。瑞士的“鄉(xiāng)村建設(shè)”最為典型。針對人口城市化帶來的農(nóng)村衰落、農(nóng)民減少，瑞士政府通過財政補(bǔ)貼和鼓勵商業(yè)貸款，支持鄉(xiāng)村完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，美化鄉(xiāng)村自然環(huán)境。對鄉(xiāng)村的持續(xù)性改造，造就了今日瑞士風(fēng)景優(yōu)美、舒適宜人、生機(jī)盎然的田野風(fēng)光，為人們休閑娛樂和戶外旅行提供了好去處，也使瑞士成為發(fā)達(dá)國家農(nóng)村現(xiàn)代化的樣板。

3.多元價值

發(fā)達(dá)國家在土地整治實(shí)踐中逐步引入綠色低碳理念，注重自然修復(fù)，強(qiáng)調(diào)將鄉(xiāng)村社會的生態(tài)價值、文化價值、旅游價值與經(jīng)濟(jì)價值等相結(jié)合，改善鄉(xiāng)村生活質(zhì)量，促進(jìn)地方健康持續(xù)發(fā)展。德國的“村莊更新”起步于20世紀(jì)初期，主要是土地調(diào)整，到20世紀(jì)90年代后，則更多融入了生態(tài)修復(fù)理念，鄉(xiāng)村的文化價值、休閑價值和生態(tài)價值被提升到和經(jīng)濟(jì)價值同等的重要地位。荷蘭的“農(nóng)地整理”在1970年以后也由過去單方面強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)發(fā)展，轉(zhuǎn)向可持續(xù)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和服務(wù)業(yè)發(fā)展等多目標(biāo)體系建設(shè)。

4.城鄉(xiāng)共生

城鄉(xiāng)融合共生、互惠共榮，是發(fā)達(dá)國家高度工業(yè)化、城市化后普遍采取的發(fā)展策略。美國為解決城市中心過度擁擠、環(huán)境惡化等“大城市病”，自1960年代開始推行“示范城市”計劃，以完善農(nóng)村公共服務(wù)體系和城鄉(xiāng)交通條件為基礎(chǔ)，建設(shè)富有個性化功能的中小城鎮(zhèn)，帶動鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展。法國的農(nóng)村改革包括一體化農(nóng)業(yè)發(fā)展和領(lǐng)土整治兩方面內(nèi)容，主要措施就是建立農(nóng)業(yè)與工商業(yè)、城市與農(nóng)村的利益共同體，優(yōu)化社會資源配置，加快鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

5.協(xié)同自主

將政府政策支持與農(nóng)民自主發(fā)展相配合，創(chuàng)造低成本推動農(nóng)村跨越式發(fā)展，是發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村治理的典型模式。韓國20世紀(jì)70年代的“新村運(yùn)動”，是由政府支持興建農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)專業(yè)化生產(chǎn)基地，培育互助合作型農(nóng)協(xié)，創(chuàng)造條件讓農(nóng)民自己建設(shè)和管理農(nóng)村，煥發(fā)鄉(xiāng)村活力。加拿大1998年頒布的《農(nóng)村協(xié)作伙伴計劃》，也是通過在政府部門與村民之間建立新型的合作伙伴，幫助農(nóng)民改善生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化。

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