黨的十八大以來土地利用管理工作成果

　　黨的十八大以來，中國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，重大的趨勢性變化映射到國土資源領域，突出表現為土地需求結構的變化。土地利用管理工作“觀大勢、謀大事、懂全局、管本行”，以新發(fā)展理念為引領，以供給側結構性改革為動力，緊緊圍繞“穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”，聚焦節(jié)約集約用地和城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場建設兩條業(yè)務主線，更好地服務了經濟社會發(fā)展大局。

　　瞄準難點痛點，助力供給側改革“攻堅戰(zhàn)”

　　供給側結構性改革一頭連著經濟發(fā)展新常態(tài)，一頭連著經濟體制改革并由此對接全面深化改革，其核心在于勞動力、土地、資本、創(chuàng)新等生產要素的供給。土地利用管理工作處于供應端的重要位置，在推進供給側結構性改革中責無旁貸。

　　改革的痛點、難點就是突破點。產能過剩的制造業(yè)項目供地偏多，高新技術產業(yè)、先進制造業(yè)以及物流倉儲、研發(fā)、文化、旅游、健康等新興產業(yè)用地供應偏少，固然與粗放型經濟發(fā)展方式有關，也與土地要素供應結構不合理造成低效供給有關；在經濟趨緩、發(fā)展方式轉型、發(fā)展動力轉換大形勢下，一些地方仍過度依賴土地出讓收益和土地抵押融資推進城鎮(zhèn)建設，地方政府性債務等財政金融風險不減；既要去庫存又要防過熱，促進房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機制任重道遠……

　　惟其艱難，才更顯勇毅；惟其篤行，才彌足珍貴。黨的十八大以來，土地利用管理工作始終站在供給側改革前沿陣地，瞄準難點和痛點精準施策，在支持“雙創(chuàng)”、戰(zhàn)略性新興產業(yè)、《中國制造2025》、“互聯(lián)網+”、現代服務業(yè)、公共服務等重點領域和產業(yè)， 積極參與“三去一降一補”等方面，成為重要的政策工具。

　　在國家層面，及時供給產業(yè)用地政策，調整供地結構，創(chuàng)新供地方式，提高供地質量和效率，土地供給對需求變化的適應性和靈活性不斷增強。在土地用途管理上，建立了新產業(yè)新業(yè)態(tài)用途管理制度，創(chuàng)新了旅游業(yè)用地分類管理制度；在供地方式上，探索先租后讓、租讓結合、彈性年期出讓、配套建設等新方式，推進和擴展了土地租賃和作價出資（入股）供應方式的應用；在盤活利用存量土地上，創(chuàng)立了過渡期政策，推廣了設立地役權政策；在政策實施和土地利用監(jiān)管上，建立和完善了部門協(xié)商協(xié)同監(jiān)管機制。

　　地方層面的探索亦可圈可點。不少地方綜合運用各種措施降低實體經濟企業(yè)用地成本，積極支持過剩產能行業(yè)企業(yè)盤活利用存量土地轉型發(fā)展，通過改革完善國有土地有償使用制度，精準加力支持公共服務、基礎設施投資發(fā)展。

　　上海市統(tǒng)籌實施產業(yè)用地政策與存量用地盤活政策，協(xié)助實體企業(yè)向新產業(yè)新業(yè)態(tài)轉型發(fā)展。他們著力細化用地分類，以差別化供地方式和引導性地價管理保障新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，實行“彈性年期出讓+有條件續(xù)期”的工業(yè)用地供應政策，降低用地成本，在自貿區(qū)開展綜合用地試點，提高科研服務設施配建比例，促進土地用途兼容復合利用。重慶市大足區(qū)注重強化企業(yè)用地服務、助推民間投資健康發(fā)展的相關舉措，在國務院大督查中受到通報表揚。 江蘇省重保優(yōu)供、分級保障，建立重大產業(yè)支持政策和產業(yè)用地差別化供應機制，重點保障“一帶一路”建設、長江經濟帶建設等國家戰(zhàn)略落地見效。

　　前不久，隨著北京、江蘇、河北等地發(fā)行我國首批地方政府儲備債券，土地儲備工作實現突破性轉型。開“正門”堵“外門”，保障了土地市場平穩(wěn)運行，杜絕了地方走靠賣地謀增長的老路的債務風險，對房地產市場長期健康發(fā)展影響深遠。

　　房地產市場穩(wěn)定健康發(fā)展長效機制建設頻放“大招”。土地調控更加注重供需中長期均衡，各地紛紛向社會公布住宅用地供應中期規(guī)劃和三年滾動計劃，有效穩(wěn)定市場預期；分類調控兼顧防過熱和去庫存，70個大中城市、450多個市縣制定了“五類”調控目標；科學實施地價管控，實行異常交易宗地報備制度，完善招拍掛供應政策，遏制局部地區(qū)地價過快上漲勢頭；建設購租并舉住房體系建設，啟動集體土地建設租賃住房試點。

　　聚焦節(jié)約集約用地，為經濟發(fā)展轉型提供“正能量”

　　節(jié)約集約用地，既是供給側結構性改革對土地供給的新要求，也是經濟發(fā)展方式深刻變化的必然選擇。

　　不再“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，徹底根治過往用地大手大腳的積弊，以用地方式轉型助推經濟發(fā)展轉型，近年來我國已基本形成以“規(guī)劃管控、計劃調節(jié)、標準控制、市場配置、政策鼓勵、監(jiān)測監(jiān)管、考核評價、共同責任”為核心的節(jié)約集約用地制度框架“頂層設計”。

　　節(jié)約集約爭在朝夕，落實難在方寸。頂層設計到位后，如何讓一線實踐者真正動起來？要靠科學健全的節(jié)約集約用地評價手段和考核機制。

　　宏觀層面，以落實單位GDP建設用地下降目標為抓手，加強規(guī)劃和計劃管控，嚴格控制建設用地總規(guī)模，提升土地利用強度。中觀層面，啟動全國城市建設用地節(jié)約集約利用評價。截至目前，全國80％地級市、60％縣級市的城市建設用地節(jié)約集約利用現狀、動態(tài)變化趨勢、管理績效、空間分布特征已盡在掌握，500余個國家級開發(fā)區(qū)和1100多個省級開發(fā)區(qū)曬出節(jié)約集約用地“成績單”，接受社會各界評價。微觀層面，土地使用標準體系日漸完善，各類項目節(jié)地評價越來越嚴格、規(guī)范，建設占用耕地比重由2011年的41.4％下降到2015年40.37％，節(jié)約集約用地指標在多地成為政府效能考核的“必答題”。

　　上?！拔辶空{控”、江蘇“雙提升行動”、 浙江“畝產倍增行動計劃”、湖北“工業(yè)倍增、耕地提升、綠色礦山行動”、廣東“三舊改造”……同心同德節(jié)約集約，群策群力見心見行，5年來，全社會節(jié)約集約用地共識不斷凝聚，節(jié)約集約用地新模式不斷涌現，節(jié)約集約用地的正能量不斷釋放，全國已有427個縣（市）進入模范縣（市）行列，江蘇、浙江、廣東、福建開展了國土資源節(jié)約集約示范省創(chuàng)建。

　　向土地存量要發(fā)展增量，成為各地的不二選擇，精打細算做足存量文章，用地效率明顯提升。截至2017年第二季度末，全國近5年平均供地率達65.9％，比2012年同期提升12.3個百分點。各地依法依規(guī)處置閑置土地，全國2015年節(jié)約集約用地專項督察發(fā)現的105萬畝閑置土地中，目前已處置完畢98.55萬畝，處置比例達93.9％。

　　低效用地再開發(fā)不僅是為了節(jié)約而節(jié)約，更是經濟結構調整和產業(yè)轉型升級的內在要求。全國很多地方從激發(fā)內生動力著手，建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵和倒逼機制，更多的舊廠房、工礦、城中村上長出了文化創(chuàng)意、互聯(lián)網、旅游等新型業(yè)態(tài)。

　　聚焦城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場建設，為全面深改“立柱架梁”

　　經過多年探索，國有建設用地市場發(fā)展雖基本成熟，但市場配置土地資源的決定性作用沒有得到充分發(fā)揮。農村集體經營性建設用地市場尚未建立，阻礙了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和廣大農民平等參與的現代化進程。此種背景下，建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，成為土地利用管理的另一條業(yè)務主線。

　　黨的十八屆三中全會決定明確了深化農村土地制度改革的方向、重點和要求——擴大權能是基礎，征地改革是關鍵，城鄉(xiāng)統(tǒng)一是方向。2014年12月，中央深改組審議通過《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，33個試點地區(qū)敲響了改革的鼓點。落實統(tǒng)籌、協(xié)調新理念，改革不斷引向深入。2017年中央一號文件提出，將征地制度改革和集體經營性建設用地入市改革的試點范圍擴至33個縣。幾年來，改革蹄疾步穩(wěn)，形成了大量可復制、可推廣的成果，為修改完善《土地管理法》提供了實踐經驗。

　　市場配置國有土地的“話語權”越來越大，擴大國有土地有償使用范圍邁出實質性步伐。推行經營性基礎設施用地有償使用、制定公共服務項目用地基準地價、推進國有農用地使用制度改革、創(chuàng)新工業(yè)用地管理、支持國有企事業(yè)單位改革等。

　　土地二級市場改革試點全面啟動。2017年初，國土資源部印發(fā)《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的試點方案》。目前，各地正在積極有序推進試點工作，著手組建機構、設計制度、建立平臺，落實人員和經費。

　　九層之臺，起于壘土。土地利用管理工作每前進一步，都離不開基礎工作的有力支撐。近年來，土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管體系全面深化，各地區(qū)、各時段土地供應總量、結構、方式、價格和開發(fā)利用情況等數據，通過監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)已實現實時動態(tài)匯總。地價管理業(yè)務基礎更加堅實，修訂完成城鎮(zhèn)土地等別、土地分等定級等一系列國標，持續(xù)開展城市地價動態(tài)監(jiān)測工作，地價管理基礎數據為《土地管理法》修訂、房地產稅立法、房地產市場調控等提供了有力支撐。農用地質量等別調查評價工作持續(xù)推進，為耕地數量、質量、生態(tài)“三位一體”保護夯實了基礎。

　　征程萬里風正勁，重任千鈞再奮蹄。新時期土地利用管理工作的總體要求和主要任務已明，以新發(fā)展理念為指引，立足“盡職盡責保護國土資源、節(jié)約集約利用國土資源、盡心盡力維護群眾權益”工作定位，聚焦節(jié)約集約用地和城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場建設兩條業(yè)務主線，深化改革、創(chuàng)新機制，未來土地利用管理工作必將為我國經濟平穩(wěn)健康發(fā)展注入源源不斷的澎湃動力。